南通市通州区人民政府

行政复议决定书

〔2024〕通行复第256号

申请人：南通某装饰工程有限公司。

被申请人：南通市通州区人力资源和社会保障局。

第三人：倪某等

申请人不服被申请人作出的通人社察理字〔2024〕J004号《劳动保障监察行政处理决定书》，于2024年9月25日向本机关提出行政复议申请。经审查，本机关于2024年10月8日依法受理了复议申请，并通知被申请人答复、第三人参加行政复议，在法律规定期限内，被申请人提交了书面答复及证据材料。第三人未答辩。2024年11月27日，报经负责人批准，本案延长30日审理期限。案件审理过程中本机关召开听证会听取各方当事人意见，申请人未参加。本案现已适用普通程序审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的通人社察理字〔2024〕J004号《劳动保障监察行政处理决定书》。

申请人称，一、案涉工程的总承包方为项目土建方而非申请人。南通某3房地产开发有限公司（以下简称：某3公司）在《某开发建设项目》建设过程中已将装修工程包含在与总承包土建单位江苏某建工集团（以下简称：某4集团）签订的合同中，土建总承包方某4集团在通州区招标办领取的招、投标清单、在通州建管部门领取的施工许可证均包括案涉装修项目。

二、申请人与某3公司签订的承包合同属无效合同，无法据此承担法律责任。根据《中华人民共和国民法典》第七百九十一条规定，申请人取得装修承包权的前提是与总承包土建公司签订合同，而不是与发包方某3公司签订承包合同。

三、申请人已完成自己在合同中的义务，无需承担其他责任。

四、该项目总承包单位是某4集团，申请人并非是总承包，支付农民工工资的主体是用工单位南通某2装潢有限公司（以下简称某2公司），先行清偿农民工工资的主体是建设单位某3公司。根据《保障农民工工资支付条例》规定的拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件的法定督办机关通州区住建局，于2023年3月30日主持形成的《关于某地块我公司农民工工资核定会议纪要》确认，要求卓越（某3）方最晚不超过一周支付完成，申请人不是支付主体。被申请人直接适用《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款的规定，指定由申请人先行清偿某2公司所欠农民工工资，属于法律适用错误。

五、被申请人应明确由某2公司作为用工单位清偿农民工工资，由某3公司先行垫付清偿被拖欠的农民工工资。

六、2023年11月22日，区住建局、人社局、信访局根治拖欠农民工工资领导小组四部门同时发某3公司的函中查明：事涉项目截止当时共累计拖欠154名农民工工资341万元，要求某3公司代付134万元。但是被申请人作出的J002号、J004号告知书中称129名农民工被拖欠的工资就有320余万元，比被申请人自己在内的四部门计算的154名农民工被拖欠的工资多出约110余万元。而且，所谓的农民工工资额占比超过涉案工程70%——80%。由此可见，某2公司出具的工资表系虚假的。

七、被申请人应当认定目前是建设单位某3公司未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠并移送公安机关。

被申请人称，一、被申请人具有主管本行政区域内劳动保障监察工作的法定职责。

二、申请人为甲指分包单位，是案涉农民工工资工程的实际总承包人，并将工程转包给某2公司施工，应当承担清偿责任。

（一）被申请人于2024年1月19日接到举报反映案涉工程项目拖欠农民工工资，于2024年2月9日决定对该投诉事项涉及的劳务分包单位某2公司予以立案调查。2024年5月10日，因案件情况复杂，被申请人经审批延长调查时间30个工作日。2024年6月17日，被申请人调查终结作出调查报告。

调查期间，某2公司对拖欠农民工工资的事实及金额予以确认，并提交了拖欠农民工工资明细表等书面材料。经调查，该项目建设单位为某3公司，甲指分包单位为申请人，申请人将工程以包工包料方式转包给某2公司，并从中提取管理费。2024年6月12日，被申请人向申请人送达《劳动保障监察询问通知书（举证告知书）》，要求申请人在规定时间内提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等资料，并告知其不提供依法应当承担的不利后果，申请人并未提供相关资料。

拖欠工资事实经某2公司确认核对无误后，被申请人于2024 年6月20日向某2公司送达《劳动保障监察限期改正指令书》，要求某2公司承担支付农民工工资的法定责任。在某2公司未履行限期改正指令后，根据《保障农民工工资支付条例》第三十条第四款之规定，申请人作为甲指分包单位对所承包工程项目的农民工工资支付负总责。被申请人于2024年6月29日向申请人送达《劳动保障监察限期改正指令书》，指令该单位履行总包负总责义务。申请人未能在规定时间内按指令改正，被申请人于2024年7月11日向其送达《劳动保障监察行政处理告知书》，并告知申请人陈述申辩的权利。申请人进行书面陈述申辩，被申请人就其陈述申辩经复核后进行了书面复函。2024年7月19日，被申请人经审批延长时间后作出行政处理决定。2024年7月31日，被申请人作出通人社察理字〔2024〕J004号《劳动保障监察行政处理决定书》，2024年8月3日予以送达申请人。

（二）《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第三条规定，在工程建设领域，施工总承包企业的范围包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，对所承包工程项目的农民工工资支付负总责。

首先，申请人作为工程建设项目甲指分包单位，其法律地位等同于施工总承包单位，有义务就拖欠的农民工工资先行清偿。申请人在所承包项目发生拖欠农民工工资时， 应承担法规规定的总包先行清偿的法律责任。

其次，申请人与某2公司签订合同，将工程以转包方式转包给某2公司承包施工，施工期间申请人代发部分农民工工资并代付部分材料款，而不是由某2公司从开发商处直接领取，因此，申请人是案涉工程的实际总包单位的事实存在。其提出因转包行为不合法，而不承担产生的违法后果的说法，有违社会公平和责任评价，不能成立。

再次，《保障农民工工资支付条例》规定的总包单位负总责原则，其立法目的在于突破工程施工合同的相对性，从维护农民工工资权益角度，加重工程建设领域发包、转包、分包过程中各责任主体的行政责任。

最后，根据《保障农民工工资支付条例》第二十六条、第二十八条、第三十条、第三十二条规定，某2公司对拖欠的农民工工资负有直接责任，申请人作为直接承包建设单位发包工程的专业承包单位，其农民工工资责任主体地位与施工总承包单位一致，申请人在施工中未督促某2公司落实实名制管理相关制度，也未履行合同主体的农民工工资日常管理和监督义务，而是通过“以包代管”的方式进行转包，由此而造成保障农民工工资相应制度未能得到落实，农民工工资账目管理不规范，申请人应承担由此产生的后果，并对本案拖欠工资负有先行清偿责任。

三、关于被申请人作出《决定书》中所认定的清偿数额问题，被申请人认为不应将建设单位某3公司垫付的金额直接从支付责任和清偿责任中予以扣除。《保障农民工工资支付条例》所规定的建设单位“以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资”，表明建设单位并不是农民工工资支付的直接责任主体，也不是最终责任人，其垫付工资的行为并不导致承担农民工工资直接支付责任的某2公司以及承担清偿责任的申请人可以减少或免除本应承担的法律责任，也就是说垫付和清偿是基于不同义务而形成的法律责任。同时行政部门也无行政职权介入双方工程款结算纠纷的处理。对于最终是否应当扣除建设单位已垫付的134万元，申请人可在行政处理决定强制执行阶段通过执行异议等司法程序处理。

第三人倪军、王德军、王宝平等24人未作答辩。

本案经审理查明：2021年10月，建设单位某3公司与申请人签订协议书，将某地块精装修工程直接发包给申请人单位，申请人单位又将该工程分包给某2公司。

2024年1月19日，被申请人接匿名举报反映案涉工程项目拖欠农民工工资。2024年2月9日，被申请人对此立案调查。调查期间，某2公司对拖欠农民工工资的事实及金额予以确认，并提交了拖欠农民工工资明细表等书面材料。

2024年5月10日，因案件情况复杂，被申请人经审批延长调查时间30个工作日。2024年6月17日，被申请人调查终结作出调查报告。2024 年6月20日，被申请人向某2公司送达《劳动保障监察限期改正指令书》，要求某2公司承担支付农民工工资的法定责任，3日内进行清偿。在某2公司未履行限期改正指令后，2024年6月30日，被申请人向其送达《劳动保障监察行政处理告知书》，并告知某2公司陈述申辩的权利，某2公司未提出陈述申辩。2024年6月29日，被申请人向申请人送达《劳动保障监察限期改正指令书》，指令申请人履行总包负总责义务，3日内进行清偿。申请人未能在规定时间内按指令改正，被申请人于2024年7月11日向其送达《劳动保障监察行政处理告知书》，并告知申请人陈述申辩的权利，申请人进行书面陈述申辩，被申请人进行了复核。2024年7月19日，被申请人经负责人批准延长期限作出行政处理。2024年7月31日，被申请人作出《劳动保障监察行政处理决定书》，要求申请人在3日内清偿第三人倪军等24人工资共计454238元，并于2024年8月3日送达申请人。

另查明，2023年9月8日，被申请人接匿名举报某2公司拖欠案涉工程工人工资，被申请人对此进行立案调查。2024年4月29日，被申请人作出通人社察理字〔2024〕第J002号《劳动保障监察行政处理决定书》，认定申请人为清偿责任主体，要求申请人在3日内清偿第三人黄冲等105人工资共计2804211元。

再查明，2023年11月22日，区根治办、区住建局、区人社局、区信访局联合发函，建议某3公司先行垫付134万元至区政府农民工资中转账户用于先行垫付农民工部分工资。2023年11月28日，某3公司复函，表示同意先行垫付，并表示134万元汇入农民工工资中转账户视为其向申请人支付了等额工程款，同时会通过法律途径向申请人主张解决包括垫付的134万元在内的工程款结算争议。

本机关认为，一、《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。《江苏省劳动保障监察案件质量管理办法》（苏人社发〔2013〕247号）第十条第三款规定，通过群众举报以及日常巡查、书面审查等方式发现的劳动保障违法行为，自接到举报之日或发现之日起30个工作日内填写《劳动保障监察立案审批表》，决定是否立案。《江苏省劳动保障监察程序规则》（苏劳社察〔2005〕18号）第三十五条规定，限期改正指令、行政处理、行政处罚、不予处罚或撤销立案决定应在立案调查完成后15个工作日内作出。特殊情况，经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。对于当事人拒不执行限期改正指令，而决定给予行政处理、行政处罚的，应当在限期改正指令书规定的改正期限到期后15个工作日内作出决定。特殊情况，经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。

本案中，2024年1月19日，被申请人接到举报，2月9日，被申请人决定立案。5月10日，因案件情况复杂，被申请人延长调查时间30个工作日。6月17日，被申请人调查终结作出调查报告。6月20日，被申请人向某2公司送达《劳动保障监察限期改正指令书》，要求某2公司3日内进行清偿，某2公司未履行限期改正指令。6月29日，被申请人向申请人送达《劳动保障监察限期改正指令书》，要求申请人3日内进行清偿。申请人未在规定时间内按指令改正。7月11日，被申请人向申请人送达《劳动保障监察行政处理告知书》，告知申请人陈述申辩的权利，申请人进行书面陈述申辩，被申请人对此进行复核。7月19日，被申请人经负责人批准延长期限作出行政处理。7月31日，被申请人作出案涉《劳动保障监察行政处理决定书》，并于8月3日送达申请人。程序合法。

二、关于本案的争议焦点：1、申请人是否应承担案涉项目总包先行清偿的法律责任；2、某3公司先行垫付被拖欠的134万元是否应当扣除。

1、申请人是否应承担法规规定的总包先行清偿的法律责任。

《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。第三十二条规定，施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第三条规定，在工程建设领域，施工总承包企业的范围包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，对所承包工程项目的农民工工资支付负总责。

本案中，申请人属于直接承包建设单位发包工程的专业承包单位，其农民工工资责任主体地位与施工总承包单位一致，但其未按照规定对分包单位某2公司劳动用工和工资发放等情况进行监督，也未按照规定存储工资保证金，造成农民工工资未能得到有效落实，申请人应对本案拖欠的农民工工资承担先行清偿责任。即使申请人与某3公司的合同违反相关法律，也不改变申请人系直接承包建设单位发包工程的专业承包企业这一事实，不影响其责任的承担。

2、关于某3公司先行垫付被拖欠的134万元是否应当扣除。

《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款规定，因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致拖欠农民工工资的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。第三十条第三款规定，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。由此可见，“垫付”和“清偿”是分别针对两种主体规定的不同的法律责任，建设单位垫付工资的行为并不导致承担农民工工资先行清偿义务的主体可以减少或免除本应承担的法律责任。本案中，某3公司作为建设单位，先行垫付农民工工资的行为是为了解决农民工生存问题的燃眉之急，但其先行垫付的行为并不影响申请人清偿责任承担的认定。故，被申请人认定申请人应清偿第三人倪军等24人工资共计454238元，并无不当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，本机关决定：维持被申请人作出的通人社察理字〔2024〕J004号《劳动保障监察行政处理决定书》。

如不服本行政复议决定，可在收到行政复议决定书之日起15日内向南通经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。

南通市通州区人民政府

2024年12月25日