通州是人口老龄化程度较高的区。截止2015年12月底，全区户籍人口113.96万人，其中60周岁以上老人31.99万人，占户籍人口的28.07%，老龄化程度高于全国11个百分点，高于江苏省近7个百分点，高于南通各县（市）区平均1个百分点。。预计至明年年底，我区人口老龄化程度将达到30%。伴随着老龄化时代的来临，空巢化以及高龄、多病、失能、失智老人的逐年增多，越来越多的老年人需要通过规范的养老服务机构获得养老保障，其中机构养老成为重要的养老模式。在积极推进养老服务社会化运作机制的过程中，如何加强对老年福利院、敬老院、老年公寓、托老所等各类养老机构的监管，使其在合法、规范、有序的框架下运作，从而有效保障老年人的合法权益，已经成为不容忽视的重要问题。

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我区机构养老现状。近年来，区委、区政府将机构养老建设作为应对人口老龄化的重要内容，不断加大投入，养老机构建设得到较快发展。

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    一是建成南山颐养中心。区政府投资近1.8亿元建成区级示范性养老机构——通州南山颐养中心，该“中心”占地63亩、总建筑面积近4万㎡、床位800张。“中心”建成后，将采用“公建民营”的运营模式。

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    二是加大对敬老院规模化和标准化建设的投入。目前，我区共有敬老院19家，总床位3500余张。近年来，先后实施了“五保关爱工程”、“敬老院饭堂改造”、“敬老院高标准建设”和“敬老院三有三能六达标建设”工程，利用省补资金、区镇财政资金和福彩公益金等8900万元，对敬老院进行了提档升级。通过敬老院提档升级建设，我区敬老院实现星级达标率100%，五保供养硬件水平得到较大提升，入住老人满意度逐年提高。

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    三是推动社会力量兴办养老机构。出台了《关于规范和促进民办养老机构发展办法》（通政规〔2014〕4号）。该《办法》提高了民办养老机构床位建设补贴标准，增加了运营补贴，对取得《职业资格证书》的养老护理员发放一次性职业技术培训补贴，促进了民办养老机构的发展。全区共有注册民办养老机构12家，养老床位1200余张，多元化的养老服务格局已初步形成。

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四是加强养老服务队伍建设。积极组织护理员免费参加职业技能培训，近年来，共组织培训养老护理员200余名，护理员持证上岗率达60%以上。有效提升养老护理专业服务水平，社会认可程度不断提高。

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    我区机构养老存在的主要问题。虽然我区养老产服务业发展取得了一定成绩，但与人口老龄发展趋势还不相适应，与老年人日益增长的个性化养老需求还有差距，目前我区实际拥有的机构养老床位数不足老年人口的2%，无一家护理型养老机构，甚至无实际意义上的护理型床位，养老机构结构还不尽合理。具体表现为：

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    一是相关优惠政策落实难以到位。养老机构亟盼的降低运营成本、优惠供给土地等政策措施，因只有党委、政府的意见要求而无相关执行部门的具体措施或其他情况难以到位。以规划和供地为例，根据上级规定，各地要将老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划，要在尽可能靠近社区、交通便利、环境良好的区位安排社会福利设施建设，对于兴办非营利性的社会福利机构，应予划拨供地。但由于目前各地用地计划都很紧张，加之实行了市场化的运作手段，比较好的土地一般都是用于商业、房地产开发以及引进项目，养老机构的选址只能在城郊结合部、偏远的地方进行，或只能租赁房屋运营，直接导致部分投资新办养老服务机构的计划流产、许多建成的民办养老机构档次较低。

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    二是民办养老机构发展缓慢。作为公办养老机构的有效补充，民办养老机构具有投入多元化，经营灵活、适应性强等特点，国家和省提出了一些诸如“民办公助”、“公办民营”、税费减免等政策优惠原则和鼓励办法，但原则性较强，落实难度较大，导致很多政策无法真正惠及民办养老机构，很大程度上制约了民办力量的参与和发展。从整个养老服务体系的建立和养老服务业发展的趋势来看，缺少民间资本的加入，将会成为我区养老服务业体系建设的短板，对养老服务业的发展将会造成不利的影响。目前我区现有注册民办养老机构仅12家，总床位1200余张，民办养老机构床位仅占养老总床位的25%，与省、市要求存在较大差距。而且我区每千名老人所拥有的床位数不足20张，与省、市2015年底需达到30张、2020年需达到40张的要求存在较大差距。且出于传统的“养儿防老”的传统观念，通常情况下只要家庭有条件承担，子女就不会让老人住进养老机构，导致某些养老机构空床率较多。

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    三是建设管理服务水平有待提升。公办养老机构服务功能单一，在承担五保老人供养任务的基础上，仅试点接收极少部分社会老人的寄养服务。公办养老机构服务其他有需要的老年人的功能还没有得到很好的发挥。民办养老机构管理、服务水平偏低，硬件建设、规范管理、人本服务水平还有待进一步提升，服务标准、服务程序还有待规范，部分家庭托老院规模很小、服务质量不高、安全隐患大，缺少有力监管。

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    四是医养结合没有实现。目前，我区大多数养老机构设施简陋，医疗卫生设施条件较差，服务项目内容有限，服务专业化水平低，条件稍好的老年公寓也只以服务型为主，“医养结合、医保联网”形式的护理型养老机构才是机构养老的发展方向，养老机构只有实现医养融合、医保刷卡，才真正具有吸引力和生命力。而我区尚没有一家护理院，远未形成资源共享、深度融合的格局。

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    五是养老服务队伍质量有待提高。机构养老服务人员年龄偏大、文化程度偏低、素质参差不齐、缺乏专业护理技能、性别比例失调等问题，加上待遇和社会地位不高、工作苦脏累等因素影响，愿意从事护理工作的人很少，整体水平滞后于养老服务业的发展。

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    发展我区养老机构的几点建议：

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    一、整合资源，加强养老服务机构的统筹规划。制定加快养老机构发展的宏观规划。将养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，在制定城市总体规划、控制性详细规划时，将机构养老发展规划与城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划等有机结合，科学合理制定养老机构发展规划，明确养老机构建设规模和进度。确保养老服务设施建设用地的落实。加强养老机构布局、规模、功能的统一规划，完善区、镇（街道）和村（社区）三级养老服务设施网络架构，发挥好公办养老服务机构的示范引导作用。破除用地难的瓶颈，对新建项目建设用地采取划拨方式，同时可以通过基层社区医院（乡镇医院）资源的充分利用、盘活闲置学校、厂房等方式解决用地难的问题。鼓励社会资本举办上规模、有特色的护理、康复等专业机构，引导新设置医疗或养老机构在选址时尽量靠近现有的养老或医疗机构，充分利用现有资源，对有条件的养老机构设置康复医院、护理院、卫生室给予专项资助。

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    二、提高认识，不断积聚发展机构养老服务体系的合力。积极推进“公建民营”的改革步伐。鼓励和指导各类公办老服务机构的改制、改组，积极培育发展、规范管理各类养老服务的社会团体、服务组织等非营利机构及服务性企业，不仅新办的养老机构交给社会力量办，而且把原来公办的养老机构更多地交给社会中介组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办。建立健全养老机构分类标准和评估机制。根据不同类型养老机构的入住对象和服务需求，对养老机构进行分类管理，确定设施配置、服务内容和监管标准，建立第三方评估机制，并明确公办养老机构的定位与服务对象。把“民办公助”的政策原则落到实处。政府不仅要加大对社会力量举办养老机构的基本建设性补贴份额，还要对建成的民办养老机构视服务开展情况给予适当的运行经费补贴，根据收住照顾的服务对象的经济承受能力制定不同的补贴标准分类补贴相应的服务费用。加强多元化服务体系建设。多元参与，鼓励养老机构投资主体多元化和经营主体多元化，吸引和鼓励社会资金投资兴办福利性、非营利性的老年公寓、托老院等机构养老服务设施，对社会资金举办的养老服务机构，除按省规定，与公办养老机构享受同等的一次性建设补贴、床位补贴、营运补贴外，还要在建设用地、融资贷款、各项规费与税收等方面，提供方便和必要优惠。可采用土地划拨、宅基地流转等形式，明确社会资金办养老服务机构的土地性质，按兴办公益性、福利性事业标准优先安排建设用地。认真落实养老服务机构税费减免政策，对符合条件的免征企业所得税、土地使用税、房产税，对借养老服务机构之名套取政策优惠的要坚决给予打击。

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    三、加强管理，提高养老机构的规范化建设。加强政府的检查监督，加强老年人服务指标体系的研究和建立，对养老机构建设和服务等诸方面研究制定一整套规范的评估、准入标准、相关行标，涵盖医疗、康复、护理等各个方面，使每项工作有标准可偱、有规范可依。针对服务对象，开发老年综合评估体系，用量化指标对入住老人进行医疗、安全、能力、营养、康复护理等五个方面的评估与跟踪。加快研究制定养老服务机构人身意外伤害事故的处理办法，为保护老年人的合法权益和养老机构的利益提供基本依据。

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    四、拓展服务项目，力求做到基础养老服务与个性需求同步。机构养老不仅要做好传统的生活护理服务、精神心理服务及老年文化服务，更要注重医疗康复保健服务，涵盖医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务等。在推进机构养老体系建设时，考虑养老服务多样化、多标准的客观需要，建立适应不同身体状况、不同收入条件、不同社会层面老年人的养老服务机构，形成覆盖面广、层次清晰、功能互补的机构养老格局。可大力发展集护理（生活护理、康复护理）、医疗、临终关怀于一体的综合型的养老护理院，为高龄，失能或部分失能的老年人，提供全护理，进一步提高此类老年人的生活质量。

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    五、推动医养融合发展，解决医护难题。目前我区的养老资源和医疗资源处于分割状态，养老机构内不能提供基本医疗、健康管理、心理照护等服务，建议我区加快医养结合养老模式的推广，发改委、卫计委、民政、社保、住房城乡建设、残联等部门要加强行业发展规划引导，把医疗、养老设施作为重要内容科学布局，简化在养老机构中设立医疗机构的审批手续，适当放宽养老机构医保定点许可条件，尽快将医保扩大至养老服务机构，实现医疗资源与养老机构的有机结合。开发数字化健康管理程序，为老人提供实时的健康管理服务，为医护人员提供在线远程医疗服务平台，为卫生管理者提供健康档案实时动态数据，组建“医养结合”信息库，统一标准、统一规范、统一管理，将老年人信息系统与医疗系统的预约诊疗系统、双向转诊系统、远程会诊系统和健康档案相整合，逐步实现电子信息的调阅、共享功能，并向社会定期公布医保支付额度、均次医疗费用等核心数据，在全社会的监督下不断完善诊疗行为和医保基金的使用效率。

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    六、加强培训，加快养老机构的专业化建设。一要建立养老服务业人才激励制度，制定老年服务与管理类专业毕业学生入职奖补办法。提高从业人员待遇。对养老服务从业人员，按公益岗位对待，享受公益岗位从业人员的待遇；对临终关怀型养老服务机构的从业人员，在享受上述待遇的基础上，由政府再给予特殊岗位补贴。二要将养老护理员纳入公益性岗位范畴，设立政府特殊岗位补贴，建立养老服务从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度。三要引导和整合卫校、职业学校和职业培训机构教育资源，成立养学研基地，重点以培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。四要建立养老服务人才孵化基地，畅通养老服务人员职业发展通道，将养老护理人员单列特殊服务工种，依托专业学校、养老机构和医院建立养老服务实训基地，加强老年护理员职业培训。五要建立养老服务人员职称评定、继续教育工作机制，实行全员资格认证和持证上岗，提高养老服务人才的质量和水平。

九三学社通州区委员会：
　　根据我局职能，结合区卫计委、财政局的协办意见，经研究，现对你们提出的《关于提高我区机构养老水平的建议》的提案答复如下：
　　一、关于整合资源，加强养老服务机构的统筹规划问题。
　　经与区国土分局等部门沟通，在养老服务机构的统筹规划方面，我区将立足通州养老服务业现状，科学规划养老机构布局，制定供地保障政策，积极落实土地供应指标，全面服务保障全区养老服务业的发展。具体将采取以下措施：一是建立养老设施供地常态化协调机制，商讨和解决养老设施供地与发展的相关问题。二是在年度计划指标上，倾斜养老服务设施供地。科学合理编制养老服务设施供地计划，将其纳入全区年度国有建设用地供应计划中，新建城区和居住小区配建养老服务设施的一并纳入住房建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由政府收回，规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地。三是实行养老服务设施用地分类管理。新建城区和居住（小）区按规定配建养老服务设施，依据规划用途可以划分为不同宗地的，先行分割成不同宗地，再按宗供应；不能分宗的，明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。四是细化养老服务设施供地政策，规范养老服务设施用地行为。经认定为非营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地采取划拨方式供地；营利性养老服务设施用地报经区政府批准后，以挂牌出让方式供地。
　　二、关于积聚发展机构养老的合力，推动社会力量投资兴办养老机构的问题。推动社会力量兴办养老机构，是养老服务体系建设的发展方向。今年4月，我区通州南山颐养中心已实施公建民营；今年，我区还将推动2家敬老院实行公建民营；1家在建的民办养老机构也可望建成运营。要积极落实通政规〔2014〕4号《通州区规范和促进民办养老机构发展办法》，将推动民办养老机构发展的各项税费优惠政策真正落实到位。力争至2020年，我区社会力量兴办的养老床位（包括公建民营床位）达到养老总床位的70%以上。
　　三、关于提高养老机构规范化建设和拓展服务项目、加强个性化服务需求的问题。今年是全国养老机构服务质量提升年。习近平总书记在2016年12月22日中央财经领导小组第十四次会议上要求：“要按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，尽快在养老院服务质量上有个明显改善，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系。”。为了落实习近平总书记的指示精神，民政部、公安部、国家卫生计生委、质检总局、国家标准委、全国老龄办联合出台了《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》。省、市也先后出台了相关文件。为贯彻落实各级关于养老院服务质量建设的有关通知精神，我局已制定了《关于印发2017年度提升养老院服务质量专项行动实施方案的通知》，对照影响养老院服务质量的运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理等方面的内容，我区将在全区范围内开展养老院服务质量大提升工作。力争到2017年底，全区养老院服务质量得到明显改善，养老院标准化服务体系初步形成，入住养老院老年人满意度不断提升。
　　四、关于推动医养融合发展，解决医护难题的问题。我局将配合区卫计委采取以下措施：在整合资源，加强养老服务机构的统筹规划方面，将盘活闲置房产，对全区卫生院（社区卫生服务中心）现有分支机构进行全面分析，将医疗服务需求量小的分支机构转设或增设康复、护理机构；加强业务指导，对养老机构有设置康复医院、护理院、医务室计划的，提供技术指导。在推动医养融合发展，解决医护难题方面，将做好以下工作：为养老机构设立医疗机构提供优质服务，简化流程，建立快速通道；加快医疗机构与养老机构的协作，通过签订服务协议，为机构养老人员开通医疗护理服务绿色通道。
　　五、关于加强培训，加快养老机构的专业化建设方面。要落实好通政规〔2014〕4号《通州区规范和促进民办养老机构发展办法》，对取国家《职业资格证书》的养老服务人员给予一次性培训补贴；要发挥医疗卫生人才优势，依托通州卫校，为养老护理员培训提供技术支撑；要协调相关部门，研究制订养老服务从业人员的各项激励机制；要继续依托南通市科技学校，搞好养老从业人员的培训工作。努力提高养老服务人才的质量和水平。

　　通州区民政局
　　2017年6月26日