新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。习近平总书记强调指出，新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升发展质量，要努力实现包容性增长、绿色的增长。增长、绿色、包容，是新型城镇化的关键词，也是三大目标。推进新型城镇化：一是绿色，要注重生态环保，避免“大城市病”；二是可持续增长，不能因追求短期利益而损害长远发展；三是包容，各方面各环节应和谐共处，不能对立失衡。三者同等重要，并行不悖，但增长不会自然实现，绿色不会自动到来，包容性问题也不可能自发解决。实现新型城镇化的三大目标，需要通过科学规划、系统管理和改革创新来加以推动。

    一、当前推进城镇化面临的问题与难点

    （一）对城镇化的认识和顶层设计不到位。目前，对推进城镇化所涉及的城市和城镇协调发展、城镇化布局、节约集约型城镇建设、农民工“半城镇化”等问题，缺乏顶层设计和总体规划。这些都是导致我们在推进城镇化过程中重经济增长轻公共服务、重速度增长轻质量提高、重规模扩张轻合理布局、重自身发展轻带动周边、重房地产开发轻基础设施配套等问题的重要原因。

    （二）城镇化布局、形态不尽合理。城镇建设协调性不够，尚未实现产业一体化、基础设施一体化、基本公共服务均等化，特别是城市资源过于集中，不仅未起到对周边镇区的辐射带动作用，反而产生严重的城市病。城市规划和建设质量不高，地上地下基础设施统筹规划不足，对历史文化传承和保护不够重视，水资源短缺，环境污染问题突出，超越发展阶段的趋势比较明显。

    （三）农民工市民化和农民权益保障不完善。主要存在三个方面问题。一是农村人口转移路径和城市承载能力问题，以及农民工进城后的社会保障问题。二是农民工落户后的宅基地和承包地处理问题。三是处理公共事业建设用地与维护农民权益的关系难度加大。城镇化过程中公共事业用地很难通过市场化手段来解决。

    （四）城镇化土地利用不科学。“地从哪里要”是城镇化面临的一大难题。一是吸纳本地及外来农村转移劳动力需要一定的城市建设用地作为支撑，目前缺乏根据常住人口进行城市建设用地调控和管理的机制，特别是缺乏城乡、区域之间的人地挂钩机制。二是与国有土地不同，集体土地是非市场形态的，无法流转，难以转化为农民收益。三是农村土地利益分配尚未建立合理化、法制化分配机制。四是土地利用结构不合理，浪费现象严重。

    （五）推进城镇化的体制机制不健全。与推进城镇化战略相配套的具有指导性的规划体系和有效实施机制还没有形成。户籍、劳动就业、社会保障、土地、财政体制、金融等方面体制机制改革滞后，经济政策和社会政策不协调。政府管理方式有待创新，政出多门，随意变更思路。目前一些城镇等级与其人口规模严重不匹配，履行社会管理和公共服务职能难度大，行政体制改革滞后制约着城镇化发展。

    二、积极稳妥推进城镇化的政策建议

    （一）提高认识，强化顶层设计。应当把推进城镇化作为重大发展战略，加强研究，强化顶层设计和总体规划。一是提高规划水平，创新规划理念。强化指导意见和规划的约束力。科学预测人口规模，合理确定城市规模和功能区划。加强各类规划的衔接、融合，促进城乡建设规划、土地利用规划、环境保护规划等“多规合一”，实施跨部门共同编制的城市空间发展规划。二是科学确定近期与远期目标，避免出现“运动式”发展和新一轮造城运动。三是正确区分政府和市场作用，进一步明确城镇化推进过程中市场的主导地位，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。四是多维度看待和研究农民变市民问题，深入分析被征地农民、城乡结合部农民和新生代农民等不同群体的不同诉求。

    （二）强化产业支撑，增强城镇化发展动力。产业发展是城镇化的前提，必须统筹好城镇化和产业发展。一要科学布局重大产业，使之与城镇体系相互衔接。二要在大力推进农业集约化经营的同时，大力发展制造业和各类服务业，加快发展小微企业和劳动密集型企业，为城镇发展和进城新市民提供稳定就业岗位，夯实城镇长久稳定发展的基础。

    （三）有序推进农民工市民化，提升城镇化发展质量。一是制定户籍制度改革的长远目标，统一政策导向，明确时间表和路线图，加快剥离附加于户籍上的福利待遇，回归户籍的人口登记功能。二是加快推进基本公共服务均等化，逐步将农民工纳入城镇公共服务覆盖范围，使其在子女教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面逐步与城镇居民享有同等待遇。要重点解决农民工最关心的随迁子女教育和住房保障等问题，逐步推进社会保险关系在不同区域间的转移接续和不同制度间的衔接转换。三是对于公共资源供需矛盾大、短期内无法完全满足需求的农民工集中地区，可采取积分制等手段渐进、梯度推进。

    （四）改革土地管理制度，科学利用土地。改革土地管理制度，科学合理利用土地，多渠道满足城镇化发展用地需求。一是积极挖掘现有城镇存量建设用地潜力，加强对闲置土地、空闲地和批而未供土地的清理和整治，鼓励合理开发地上地下空间。二是规范推进农村宅基地和村庄整理，节约建设用地。在优先满足农村建设用地前提下，将部分指标调剂给城镇使用。三是通过开发利用一些未完全利用土地、复垦利用工厂废弃地、适度围填海造地等途径，开辟城镇用地供给新渠道。四是创新土地布局调整方式，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模相挂钩、与吸纳外来人口定居规模相挂钩的政策。五是通过严格划定城市合理开发边界、规范新城新区建设，建立健全土地利用标准体系和节约集约用地的评价考核制度，提高我国土地节约集约利用水平。

    （五）加强城市管理，提升城市综合承载能力。一是加快构建安全高效的市政基础设施网络体系和城市综合交通系统，加强公共服务设施建设，促进城市绿色低碳发展，加快形成以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。二是转变管理理念，加强资源整合，完善治理结构，创新管理方式，提高管理水平，推进城市管理现代化。三是以建成区常住人口为基准，完善设市标准，创新设市模式，适度增加中小城市数量。

九三学社通州区委员会：
　　贵委提出的《关于推进解决城镇化进程中显现问题的建议》收悉，经我区与区规划分局、国土分局以及人社局、公安局、城管局等部门会商，现答复如下：
　　近年来，我区积极推进新城镇化与城乡一体化战略，城镇化建设取得初步成效，城镇发展定位日趋明确，基础设施建设不断加快，综合承载能力逐步提升，居民生活环境明显改善，为全区经济社会发展奠定了良好基础。但诚如贵委提案中所提，与国家和省新型城镇化的要求相比，我区城镇化还存在显著差距，我区城镇化率还低于省、市平均水平，城镇设施不配套、功能不完善、环境不宜居、特色不突出的问题尤为严重。我们将积极采纳贵委提出的合理化建议，在区委、区政府的统一组织领导和分工下，积极配合相关职能部门，着力做好以下几个方面的工作，推进我区城镇化和城乡一体化科学发展、跨越发展，为建设“强富美高”新通州、全面建成小康社会而努力。
　　一是强化顶层设计，明确工作目标。贵委指出的城镇化的认识和顶层设计不到位的问题，主要原因是部分单位在城镇化建设、管理中的工作职能存在缺位、越位和错位现象。区政府将按照省、市关于新型城镇化和城乡一体化工作目标，明确职能部门的职责，成立专门的办公机构统筹协调推进，改变当前各自为战，各自等待观望的现状。在新型城镇化建设中，住建部门主要做好服务工作，坚持“富民兴镇，惠及民生”，大力推进城镇公园绿化、小游园、城镇污水处理等基础设施建设，实现城乡公共服务均等化，构建适合新型城镇化的公共服务体系上下功夫。将推进城镇化和城乡一体化的工作重心放在农村人口向小城镇的转移和聚集，优化农村劳动力就业结构，促进城镇第二、三产业发展，在“小而特”、“小而精”、“小而专”上下功夫，推进小城镇建设的特色化、专业化、精细化发展。
　　二、开展规划研究，完善功能布局。以推进新型城镇化为主线，按照“一中心、四片区、百社区”的城乡发展基本格局，区规划分局在《南通市城市总体规划（2011-2020）》指导下积极探索，不断深化完善城镇体系规划研究，全力推进城市、城镇、村庄三级规划无缝对接，形成涵盖区域规划研究、专项规划、控制性详规、城市设计等层面的城乡规划体系。
　　一是前瞻性开展区域规划研究，不断优化城乡空间结构。编制完成通州城乡空间发展战略规划，统筹空间资源，谋划区内各功能板块发展定位和方向，推进通州区城市新一轮空间拓展和城镇化进程。开展通州区城乡统筹规划，研究城乡发展，加快城乡一体化进程。完成滨江新区概念规划、东南片区发展规划等片区规划，协调城乡空间资源的利用，科学确定区域发展定位、空间结构、产业布局、功能分区，统筹基础设施和公共服务设施建设，完善内外部交通网络体系，严格控制城乡生态开敞空间，引导片区发展和建设。
　　二是开展通州城区发展规划，拉开城市框架，确定发展目标。完成城区电力电信、给（排）水、道路、水系、绿地系统、停车设施、中小学布局、慢行系统、地下空间利用、供热、海绵城市等专项规划，有效指导城区基础设施和公共服务设施建设。完成通州城区控制性详细规划，进一步明确人口规模、用地布局、地块性质、道路系统、地块控制指标等内容。针对老城区存在问题，完成老城区交通改善研究等项目，改善人居环境，提升发展活力。着力提升城市品质，完成城东新区、通吕运河“一河两岸”、世纪大道和鹏程大道两侧等重点地段城市设计，塑造特色鲜明、生态宜居的城市新区，开展城市家具系统设计、城市色彩和建筑风格规划研究、城东新区、银河新区及科技新城色彩详细规划、城东新区景观工程设计以及“一馆两中心”建筑设计等项目，打造独具魅力的城市形象。
　　三是高质量开展镇村规划编制，实现城乡规划全覆盖。加快推进城乡一体化进程，指导完成各镇编制规划期限至2030年的新一轮镇总体规划，不断扩大镇区控制性详细规划覆盖范围，同时积极推进城镇道路、给水、排水等专项规划编制，一方面统筹城乡重大基础设施建设及公共服务设施建设，切实提升城镇综合服务能力，另一方面以产业转型升级、优化结构为重点，加大被撤并乡镇低效闲置资源的开发利用研究，积极盘活存量土地，提高资源节约集约利用水平，增强城镇综合承载能力，有效指导城镇发展建设。根据农村人口转移和村庄变化的新形势，完成镇村布局规划优化，科学确定规划发展村庄布局。开展通州区乡村建设规划，对我区乡村建设目标、乡村体系、乡村用地、重要基础设施和公共服务设施建设、乡村风貌及村庄整治指引等内容进行研究，进一步明确通州区乡村体系，改善农村人居环境。
　　三、推进农民市民化，保障好农民权益。农民工是我国劳动力队伍的重要组成部分,是积极稳妥推进城镇化和社会经济发展的一股强大力量。近年来，我区按照统筹城乡发展要求，深入贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］）5号、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）文件精神、以及省市关于农村劳动力转移就业的各项政策措施，推动农民工工作在社会管理、公共服务、劳动就业、社会保障等方面体制机制改革，初步形成“政府主导、各方协同，创新制度、共建共管，保障权益、公平对待，合理引导、促进融入”的工作格局。初步实现了转移就业更加充分，社会化管理更具效率，综合服务更趋完善，权益保障更为有力工作目标。
　　为切实加强农民工服务管理的组织协调工作，更好的引导、服务、管理这一新生群体，进一步加快农民工市民化，推进我区城乡统筹发展，下阶段，区人社局等相关职能部门将做好以下工作：
　　一是完善管理服务网络，强化体制机制保障。2006年，我区成立了由人社局牵头各相关职能部门组成的“农民工工作领导小组”，具体规划、统驭、协调、督导、评估农民工相关工作，以加强农民工服务管理的组织化程度，确保农民工服务管理工作健康有效运行。在此基础上，2011年又成立了以现有公共服务平台为依托的“农民工综合服务中心”19个。 15分钟服务圈的打造，为农民工提供了最为快捷的就业、培训、保障等相关信息服务。下一步，区人社局将牵头加强与各相关成员单位的沟通联系，有计划有步骤的推进服务载体建设。按照“强化领导，科学规划；功能完善，注重实效；资源整合，分步实施”的原则，以提升公共服务水平和质量为宗旨，以信息共享全方位服务、一揽子解决问题为目标，进一步整合各镇、街道办综合服务大厅，完善功能服务区，全方位拓展服务内容，切实为农民工在劳动保障、职业介绍、就业指导、职业培训、文化娱乐、宣传教育、计划生育、社会救助、法律援助等方面提供人性化的优质服务，开辟农民工一站式服务绿色通道，形成优势互补、资源共享、协调联动、运转高效的社会管理服务体系。
　　二是统一相关政策制度，促进公共服务均等化。区人社局、信访、住建以及各属地镇（区、园、街道）将加强协调联动，不断完善农民工问题的协调机制，加强各部门对农民工及失地农民问题协调研判，强化政策研制，综合施策，确保农民在户口登记、就业创业，技能培训、子女入学、卫生服务、社会救助、法律援助等方面享有同城镇居民同等的政策制度和全方位均等的公共服务。做到以市民化标准促进融入，切实解决农民工“半城镇化”问题。
　　三是加快发展区域经济，拓展转移就业渠道。区域经济的发展水平，关系到农民工的切身利益。区人社局将牵头大力支持和促进区域经济发展，通过开展系列招聘，为进城新市民提供更多就业岗位。首先，加大对企业的政策扶持力度，稳定和扩大务工就业。特别是对外贸出口、家纺、服装、机械制造等劳动密集型中小企业，进行重点帮助和扶持。鼓励中小企业合理确定招工条件、扩大招工范围，放宽年龄、性别、户籍、工作时间等条件限制，提高福利待遇，缓解供求矛盾。其次，加快小城镇建设，为农村劳动力务工创造机会。把发展小城镇与发展农业产业化经营、发展民营企业、发展第三产业等有机结合起来，大力培育小城镇经济基础。加快发展投资少、见效快、吸纳劳动力多、对劳动者素质要求相对较低等新兴行业和服务业，提高小城镇吸纳就业的聚集效应，最大限度地实现农民工就业的规模效益。
　　四是加强职业技能培训，增强劳动者竞争能力。建立城乡一体的免费职业技能培训体制，使进城务工农民享受统一的职业技能培训鉴定获证奖补政策。要抓好农民工就业技能培训，提高农村劳动力综合素质和转移就业能力。加强政府扶持，统筹规划指导。加大就业技能培训的支持力度，设立重点培训基地，满足不同层次劳动力的培训需求，真正让农民学到一技之长。整合培训资源，多方配合协作。采取多种培训手段，多形式开展培训。充分利用中专学校、定点培训机构等师资力量及教学设施，通过合作办学的方式，增强培训机构的能力和水平，提高培训质量。引导培训学校与企业联合办学，使校企资源共享，优势互补。科学确定内容，增强培训实效。要有针对性地开展新生代农民工等培训工作，以市场需求为导向，以提高就业转移能力为目标，结合我区重点产业和规模企业的发展需要，按照“实际、实用、实效”的原则，科学确定培训内容和方式，增强培训内容的适应性、实用性，做到以市场引导培训，培训促进就业。
　　五是大力扶持自主创业，实现以创业带动就业。鼓励培养和扶持创业，形成以创业带就业，以就业促创业的良性循环。完善创业政策。依托小额担保贷款，切实帮助返乡农民工解决创业起步资金问题。放宽准入条件，实行税收优惠。对农村劳动力创业，可享受城市失业人员创办个体私营经济一系列优惠政策。优化创业服务。增强创业服务意识，提高创业服务水平。简化办事手续，在登记、发证、信贷、用地、场所等方面给予优先服务。营造创业环境。加强政策宣传和典型引导，营造浓厚的创业氛围。大力宣传扶持农村劳动力创业的各项优惠政策和创业孵化示范基地等典型经验，调动和激励农民工创业的积极性。
　　六是规范劳动用工行为，保护农民工合法权益。健全劳动保障监控制度，提升社会监督水平，加大对侵害农民工权益案件的查处力度。加强对企业用工的指导和监督，增强农村劳动力的维权意识和法律意识，依据《劳动法》、《劳动合同法》的有关规定，对企业用工进行全方位跟踪检查和监督。深入实施劳动监察网格化管理，建立解决拖欠和克扣农村劳动力工资问题的有效机制。严格执行最低工资制度，制定和推行小时最低工资标准，逐步改变农民工工资偏低的状况。建立完善企业欠薪欠费报告制度和保证金制度，保障农民工工资的正常支付。强化对企业参保行为的监察力度，督促企业依法为农民工办理社会保险。同时，完善参保政策制度。对外地户口农民工：在我区缴纳企业职工社会养老保险累计缴费年限满10年的，参保人员可选择在我区延长缴费。其如需要转入户口所在地的，可办理企业职工基本养老保险关系转移手续，将社保关系转移到其需要转入的地区，保障其养老保险关系延续性。对于失地农民：我区已出台《南通市通州区通州区征地补偿和被征地农民社会保障办法》，被征地农民可依据自己情况来选择参加城乡居民基本养老保险或参加企业职工养老保险。养老年龄段的被征地农民按照我区农村最低生活保障标准的 1.1 倍按月领取养老补助金。养老补助金的标准原则上随我区农村居民最低生活保障标准的调整相应调整。被征地前已经参加城乡居民社会养老保险的人员，同时享受省人民政府规定的最低标准基础养老金。目前我区养老年龄段的被征地农民养老补助金为583元加上125元基础养老金，养老待遇为708元，接近企业职工缴费15年的养老待遇水平。特别在医疗保障方面：按照《社会保险法》和《社会保险费征缴条例》有关规定，加强督查力度，尽力拉长农民工参加医保的短腿，最大程度提高农民工医保的参保率。开避绿色通道，对无工作单位的灵活就业人员，挂靠区就业管理中心办理医疗保险参保手续。其他随迁人员可在户籍所在地参加城乡居民医疗保险，按规定缴费享受相应待遇。
　　四、优化土地利用，助推城镇化建设。为有效改善目前我区城镇化建设过程中存在的土地利用不科学问题，下一步区国土分局将着力做好以下几个方面工作。
　　一是科学合理优化国土空间布局。结合“多规融合”的要求，与发改、规划、环保、交通等部门相互协调配合，探索对土地利用总体规划、城乡总体规划、生态红线区域保护规划、产业发展规划等相关规划在规划期限、用地规模、空间布局上相互衔接融合。努力形成“规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显”的用地格局，为城乡一体化提供土地要素保障。
　　二是全力推进城乡建设用地布局优化。在有条件的地区，开展“土地综合整治示范工程”建设，以镇域为单位，有序实施同一乡镇范围内村庄建设用地布局优化。以土地利用总体规划和土地整治专项规划为指导，鼓励各地加快农村建设用地拆旧整理，盘活利用村庄建设用地和砖瓦窑等工矿废弃地，保障新型城镇化用地空间，加快城乡统筹发展。
　　三是强化分类调控，优化用地结构。实施有保有压的用地政策。切实做好年度土地供应计划重点是房地产用地供应计划的编制和实施，对棚户区改造和保障性安居工程用地实行应保尽保。进一步加强房地产用地监测，合理安排土地供应数量和节奏。采取多元化措施，提高土地资源利用率。积极推进土地复合利用、立体利用、综合利用，鼓励企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等提高土地利用率。大力推进高标准厂房建设，为科技孵化器和中小微企业提供用地支撑，促进产业用地节约集约利用，有力支持大众创业、万众创新。盘活利用存量，对已办理供地手续的各类空闲低效土地，鼓励通过收回或回购、部分转让、调整置换等方式盘活利用，缓解土地供需矛盾。全力保障政府投资的城市公共道路、公共绿地等城市基础设施、公用设施用地的土地供应。
　　四是加强土地节约集约利用。坚持以“节约集约用地”为方向，以盘活存量用地、旧城镇改造和退二进三为主要方式，以建设高标准厂房为特色，大力提高土地的利用率。创新建设用地批后监管机制，建立建设项目用地跟踪监管系统，利用现代科技动态监管土地后期建设利用情况。我们将严格按照区委、区政府《关于强化节约集约用地 实现“双提升”目标的实施方案》要求实现节地水平和产出效益双提升。
　　土地是推进城镇化建设的重要载体因素，今后区国土分局将继续按照“保姆式”服务的要求，加强协调，快速、高效、准确地做好新增建设用地报批，在保障各项民生工程用地的同时，着重策应招商引资深化突破年等一系列活动，对各类项目用地做到提前介入，按照《江苏省建设用地指标》、全区经济发展的规划格局、本着节约集约利用土地的根本原则，科学合理地安排用地，充分保障重大重点项目用地。
　　五、加强城镇执法管理，提升综合承载能力。今后，随着我区新型城镇化和城乡一体化建设的不断推进，城市管理不再仅仅局限于城区，必将逐步向建制镇辐射。对此，区城管局将做好以下工作：一是利用执法体制改革这一契机，进一步健全优化派驻管理机制体制，加强建制镇区市容管理力量；二是继续深入开展“三服务、两帮助”活动，助推镇区市容管理和环境保洁水平的有效提升。三是牵头做好农村环境“五位一体”联查、联评、联考，督促指导属地政府做好违法建设管控、渣土治理、废品整治工作，加快城镇管理一体化进程。
　　感谢贵委对我区城乡建设工作的关心、理解和支持。

　　通州区住房和城乡建设局
　　2017年6月20日