2021年底首次提出“预制菜”概念以来，预制菜产业快速发展，尤其2023年“培育发展预制菜产业”被写入中央一号文件，预制菜产业发展的东风之势愈猛。但预制菜生产企业鱼龙混杂、生产条件参差不齐、原材料品质堪忧等现象引发食品安全问题，更是在经历“高价婚宴半成预制菜”“抵制预制菜进校园”等一系列社会热议事件之后，备受争议，可谓赞骂参半、喜忧同存。如何守护人民群众的舌尖安全，提高消费者对预制菜的认可度和支持度，让这个半老半新的产业健康发展，守好生产准入门槛关、食品安全监管关、主动明示告知关这“三关”非常重要，十分必要。这三关是预制菜产业标准制定的重要内容，也是预制菜产业健康发展的“高悬明镜”。
　　一、业内定义及发展现状
　　国海证券调研报告显示，预制菜始于20世纪60年代的美国，兴于70年代末、80年代初的日本。在国内，预制菜更为业内熟知的名称是“净菜”“半成品菜”，最早可见于连锁快餐企业的中央厨房供应链，用以解决中餐标准化和烹饪效率等问题。
　　根据中国烹饪协会联合多家单位共同参与起草的《预制菜》团体标准，预制菜的定义是“以一种或多种农产品为主要原料，运用标准化流水作业，经预加工（如分切、搅拌、腌制、滚揉、成型、调味等）和/或预烹调（如炒、炸、烤、煮、蒸等）制成，并进行预包装的成品或半成品菜肴”。依据该定义，业内将预制菜分为四大类：即食食品、即热食品、即烹食品、即配食品。预制菜的业内定义是一个广义概念。
　　预制菜是个新提出的概念，但实际上国内和预制菜相关的传统食品产业很早就存在，也一直较为规范稳定地发展着，如罐头、火腿肠、速冻食品、方便食品等，所以说，预制菜行业在我国是个半老半新的行业。预制菜行业业态也是各式各样，既有传统连锁餐饮企业、大型商超、便利店，也有新型零售（生鲜电商、社区团购、新型火锅超市）及直播平台等。据统计，全国预制菜相关企业从2018年的8000家激增到2022年超7.6万家，市场规模从2017年约1000亿元增长到2022年4196亿元，预计2026年市场规模将突破万亿。
　　通州区预制菜产业业态仍以传统食品生产企业、商超为主，产业规模较小，多为本地销售供应，餐饮企业中预制菜的使用较少，以即配食品(免洗的毛菜和免洗免切的净菜)为主，在预制菜产业发展中不具备典型性。目前，在中央、省市的部署引导下，通州区积极建立优质预制菜企业培育库，致力推进预制菜产业健康发展。
　　二、存在问题
　　（一）预制菜产业标准繁多且意见分化，标准制定重点不够准确。预制菜产业中一些传统食品产业原本就在执行各自的生产标准，且标准繁多，如：SB/T10379-2012《速冻调制食品》标准、SB/T10648-2012《冷藏调制食品》标准、GB19295-2021《速冻面米与调制食品》国标、GB2726-2016《熟肉制品》国标、GB/T23586-2009《酱卤肉制品》标准、GB10136-2015《动物性水产制品》国标、GB7098-2015《罐头食品》国标等等。2022年的预制菜标准制定高潮把业内关于“是否需要制定预制菜统一标准”的意见分化表露无遗。据不完全统计，目前现存有效、经地方政府、行业组织发布的预制菜团体标准、地方标准有164个，如果再加上企业标准，总数超190个。这些标准出台的背后不乏各方力量对预制菜产业话语权的争夺，且卫生标准、加工规范等重要方面有所缺失，约束力不强，规范性不高。
　　（二）预制菜生产鱼龙混杂，安全卫生监管面临新挑战。随着经济社会的发展，生活节奏加快，青、中年人群压力加大，导致越来越多的人缺少时间去制作三餐，从而对便捷类食品的需求逐渐上升，预制菜产业应运发展。同时，作为中央一号文件明确的培育发展产业，预制菜产业的良好前景和丰厚效益吸引着越来越多的企业、商家加入竞争。在预制菜产业尚缺乏统一规范标准和有效监管措施的阶段，重利诱惑下短时间内涌现出一批又一批门槛低、成本低、标准低的“小作坊”，存在制作过程卫生条件差、使用不新鲜原料、滥用食品添加剂等问题，给监管工作带来挑战。整个预制菜产业鱼龙混杂，生产条件参差不齐、原材料品质堪忧，无法保证产品质量和食品安全，侵害消费者合法权益，也在守护人民群众舌尖安全的保卫战中给了相关行政部门闷头一击，食品安全警钟震耳欲聋。规范和提高预制菜生产准入门槛，加强加大食品安全监管处置力度迫在眉睫。
　　（三）预制菜“预告”不到位，消费者知情权受损害。中国消费者协会发布的《2022年上半年全国消协组织受理投诉情况分析》显示，2022年上半年，消费者投诉总体呈上升态势，其中，网购生鲜食品不新鲜、堂食中使用预制菜未告知事件等被点名。根据《2021年中国连锁餐饮行业报告》，部分头部中餐快餐公司，其预制食品的占比能够接近100%。不管是做法复杂的花胶鸡、佛跳墙，还是家常的红烧肉、酸菜鱼，都有预制菜。江苏省消保委近日开展的调查也显示，74%的受访消费者不知道自己点餐吃的可能是预制菜，87%的受访者不愿意在外卖和餐厅里吃到预制菜，高达93%的受访者认为商家应在点餐前告知使用了预制菜。虽然关于商家履行预制菜“预告”义务的呼声很高，一些预制菜行业标准中也对标识告知提出了要求，但实际履行情况不理想，多数商家未履行告知义务，甚至故意制造大厨现做的假象诱导消费，这种遮遮掩掩、欲盖弥彰的行为侵害了消费者的知情权，也加剧了消费者对预制菜的抵制，不利于预制菜产业的发展。
　　三、促进预制菜产业健康发展的建议
　　统一的预制菜国家标准需要一个相对复杂且耗时较长的制定过程。在等待和配合国家出台统一标准的过程中，应该充分吸取已经暴露的预制菜产业各类问题的教训经验，把关注和解决的重点放在规范预制菜生产准入门槛、加强食品安全监管和督促经营者主动明示告知上。
　　（一）守好“入门关”，规范预制菜生产准入门槛，打牢预制菜产业健康发展的基础。民以食为天，“食”由怎样的企业来生产至关重要。打好人民群众舌尖安全保卫战，第一步便是规范预制菜生产准入门槛。市监局等相关部门应该严格把好预制菜生产许可关，规范预制菜生产准入门槛，在完善生产设施设备布局、编写生产工艺流程、制定预制菜生产管理制度等方面加强指导，引导企业完善生产条件，提高卫生标准，打好预制菜产业健康高质量发展的基础舞台。
　　（二）守好“监管关”，加强食品安全监管，营造“不能、不敢、不想”破坏安全底线的产业生态环境。食品安全监管是一个连续的、循环的、不可中断的事业。生产准入许可是事前监管，守好“入门关”并不能高枕无忧，事中事后监管亦不可放松懈怠。市监局等相关部门应该把固定与随机相结合、全面与专项相结合，切实发挥日常检查和随机抽查的作用，提高全面督查和专项督查的效能，加强事中事后监管，全面推进预制菜生产企业主体责任落实，强化生产过程风险隐患防控，严守食品安全底线，营造良好的产业生态环境，持续助力预制菜产业健康有序发展。
　　（三）守好“预告关”，督促经营者履行预制菜预告义务，保障消费者知情权和选择权。和预制菜国家标准制定、食品安全监管相比，要求和引导经营者履行预制菜告知义务是短期内见效最快、最能直接赢得消费者支持的措施，也是食品安全监管中最全面的一环。《消费者权益保护法》明确规定，“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或者引人误解的宣传。”有关部门和行业协会应引导和督促广大预制菜经营者主动履行告知义务，保障消费者知情权和选择权，并丰富消费者举报投诉途径，加强结果反馈，形成监管处置闭环，打通监管最后一公里。把事情摆在明面上，把监管还到群众中，把预制菜产业簇拥在阳光下健康成长。

黄林玉委员：

您提出的关于促进预制菜产业健康发展的建议的提案收悉，现答复如下：

随着“预制菜”概念的提出，预制菜产业得到了快速发展，但一直以来，我国尚未制定“预制菜”相关的国家标准、行业标准，对于预制菜的分类也未明确。今年3月，国家市场监管总局等6部门发布《关于加强预制菜食品安全监管促进产业高质量发展的通知》，进一步规范了预制菜范围，明确了预制菜为加热或熟制后方可食用的预包装菜肴，不得添加防腐剂，不包括速冻面米制品、馒头、糕点等主食类食品。目前在食品生产许可分类目录上，预制菜无单独的分类，与预制菜相关的速冻食品、肉制品、水产制品、罐头等类别，国家市场监管总局也陆续发布了食品生产许可审查细则，规范了食品生产许可的相关要求。

近年来，在区委、区政府的正确领导下，我局高度重视食品产业发展工作，一方面督促企业严格履行主体责任，积极指导企业按照规范标准要求组织开展生产，强化生产经营过程控制，保证食品生产源头性安全；另一方面通过上门指导、隐患排查等举措引导预制菜相关生产企业健康有序、高质量发展。其中一家相关企业拟新建一个占地10000平方米，年产量达5000吨的预制菜标准化生产车间，并在我局的组织下参与到省级地方标准《预制菜生产企业质量安全管理规范》的制定工作中，共同推进我省预制菜行业规范标准的制定和完善工作。

预制菜产业一头连接田间地头，一头连接餐桌消费，两头涉及的都是广大的人民群众，预制菜产业的健康发展关乎整个社会，下一阶段，我局将立足自身职能，进一步推动我区预制菜产业高质量发展。

一、不断培育预制菜生产企业主体。预制菜新定义的出台，大大缩减了预制菜范围，提高了预制菜生产的要求，让一些相关企业“望而却步”，例如原先的速冻面米制品、即食类肉制品等类别产品均不属于预制菜类别；符合预制菜工艺的预调理肉制品在原先标准的要求上可以使用相应的防腐剂，而预制菜要求不得添加防腐剂。我区是农业大区，发展预制菜产业有着得天独厚的优势，我们将加强与农业农村、商务、工业和信息化等部门的沟通协作，打通预制菜上下游产业链，努力向上争取经费，支持培育预制菜生产企业，鼓励其在加工技术更新和设备改造上下功夫，鼓励企业与科研院所深度合作，提升企业核心竞争力，引导企业开发多元化产品。

二、持续提升预制菜许可监管要求。我局将严格按照《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可和备案管理办法》等法律法规和食品安全标准，对预制菜生产企业准入进行严格审查，加强预制菜生产企业监督检查。将预制菜生产企业原辅料采购、生产场所、设备设施、人员制度、贮存运输、追溯记录、标签标识等关键环节控制作为监管重点。同时强化预制菜企业产品质量抽检，对相关企业开展全覆盖监督抽检工作，切实防控风险隐患，最大程度保障预制菜食品安全进入百姓餐桌。

三、继续压实预制菜单位主体责任。不断督促预制菜生产企业严格落实食品安全主体责任，按照《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》要求，配齐配强食品安全总监、食品安全员等食品安全管理人员，细化生产加工各环节职责，把责任落实到人。

引导生产企业主动参与到预制菜相关团体标准、行业标准的制定中，鼓励生产经营企业标示标明产品“预制菜属性”，确保预制菜生产经营主体责任落到实处，维护消费者合法权益，提高安全保障水平。　　

衷心感谢你们对市场监管工作的关心和支持。

南通市通州区市场监督管理局

2024年6月24日