2021至2023年，区法院受理土地租赁合同纠纷122件，其中村经济合作社作为原告向土地承租人催要土地租金的案件占77%，涉及租金约1700万元。判决案件中因土地用途违反法律规定而认定土地租赁合同无效的占41%。分析纠纷成因，在土地经营权流转合同的签订、履行、监管及风险防控等方面尚需进一步规范。

一、存在问题

（一）部分合同签订不规范。一是合同主体未涵盖所有承租人。数人合伙承租土地经营，但为享受相关优惠仅由其中一人签订合同。二是租赁期限不规范。有的合同约定租赁期限为40年，超过土地承包权期限。三是租赁土地数量不确定。合同仅约定了大概面积，明确以实际丈量为准，但事后双方未办理书面手续，审理中双方对实际承租土地面积各执一词。四是土地用途违反法律规定。将耕地出租他人用于水产养殖、苗木种植等非农经营。五是条款不完善。对承租人转租、返还土地时的复耕、农资补贴的归属等未明确。

（二）部分合同履行不规范。一是因征用等收回部分土地，对调减的土地面积双方未及时办理书面手续。二是出租人逾期交付土地，致错过当季最佳种植期，使作物产量减少，承租人要求减免租金，赔偿损失。三是出租人未按合同约定履行相关义务。如土地平整义务不到位，影响作物种植及产量；未履行疏通河道沟渠义务，雨水排放不畅致作物被淹造成损失等。四是承租人不能实现合同目的，口头提出解除合同并抛荒，出租人未及时采取合理措施防止损失扩大。五是在转租或多轮转租的情况下，出租人对实际承租人情况缺乏掌握了解，致诉讼时不能确定返还土地的主体。六是部分农户擅自在已流转的土地上种植作物，承租人因此抗辩拒付租金。

(三)部分承租人履约能力不足。承租人多为外省人员，仅少数承租人为本集体经济组织成员或本市人员，部分承租人经营资金不足，无力全面履行合同，无力承受经营风险，合同履行期未满即终止合同，或将合同权利义务全部转让给他人。租赁合同中承租人均未提供担保，部分合同约定了保证金，但实际履行过程中保证金多已充抵租金。对承租人结欠的租金及应返还的土地，主张权利不及时，有的在诉讼时效即将届满时才提起诉讼，有的在合同终止4年多才起诉，主张返还土地支付占用费。所涉纠纷中欠费金额最高达490万余元，其余为数十万、几万不等。部分案件承租人未能自觉履行生效文书确定的义务，进入执行程序后，因无可供执行的财产而终结执行。

二、对策建议

（一）规范土地经营权流转行为。村经济合作社对外流转的土地多为农户的承包地，农户对其承包地的流转应当向村经济合作社出具书面手续，明确土地由村经济合作社统一对外流转，防范农户与村经济合作社对经营权流转发生纠纷。区、镇（街）农业主管部门应加强对村经济合作社的指导，规范流转合同签订，推荐使用合同示范文本，加强对土地流转合同的审查、监督，明确各方权利义务，引导双方严格按法律规定使用土地，确定合理的租赁期限，同时，应全面了解掌握土地承租人情况，确保不漏列合同主体。

（二）加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。行政主管部门应切实履行职责，建立土地经营权流转台账，对流转土地使用情况进行全过程监督，严格禁止占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为，采取有效措施，确保农地农用，优先用于粮食生产，遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。

（三）规范土地经营权流转合同履行。农户及合同各方应严守契约精神，遵循诚实信用原则，全面履行合同义务。在合同内容、履行主体发生变更时，双方应及时协商确认；发生纠纷时，出租人应主动申请基层调解组织进行调解，调解不成的，及时申请仲裁或提起诉讼。发生承租人“跑路”、土地抛荒时，出租人应及时采取合理措施，防止损失扩大。农业主管部门、司法行政部门应加强法律法规宣传教育，让农户、经营主体知法、懂法、守法。

（四）加强土地经营权流转过程中的风险防控。区、镇（街）农业主管部门应指导村经济合作社严格审核土地经营权流转主体的资信、农业经营能力，杜绝无经营能力或实力不强的主体流转农村土地，优选资信好、有文化、懂经营、素质高的本地农户作为土地流转经营主体；建立土地经营权流转合同保证人制度，由信誉好的保证人为土地流转经营主体提供保证，担保土地经营权流转合同的履行；对土地租金实行“先付后用”的预付制度，防范土地承包农户因承租人违约或经营不善而受损；严格承租人转租及次承租人的资信资质审查，做好土地流转经营权人的信息、相关手续和材料的完善管理；实行土地租赁经营农业保险制度，引导村经济合作社、承租人投保农业保险，弥补因台风、暴雨等自然灾害及意外事故所致作物、农业设施损失，切实降低土地经营权人的经营风险。

（五）健全土地经营权流转纠纷的预防、排查、化解举措。土地流转涉及千家万户，司法行政机关、农业主管部门要加强法律法规宣传，让农户、承租人了解土地法律法规，依法流转、依法承租经营土地，从源头预防纠纷发生。基层组织、网格员要加强土地经营权流转矛盾纠纷的排查，第一时间掌握矛盾纠纷，基层调解组织应当根据摸排情况，主动召集各方组织调解。进一步完善土地经营权流转纠纷的多元化解机制，健全村、镇（街）、区三级调解机制，将一般性纠纷吸附化解在村内，“骨头案”“钉子案”解决在镇（街）里，切实做到小事不出村、大事不出镇（街），有效地将矛盾纠纷化解在萌芽，解决在源头。

俞妙琴委员：

您提出的“关于规范农村土地经营权流转建议”的提案收悉，现答复如下：

农村土地实行有序流转是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，也是农业现代化建设的必由之路。近年来，我局按照区委区政府要求，坚持因地制宜、分类指导、循序渐进的工作思路，加快乡村振兴工作步伐，加大政策扶持力度，大力培育多元化新型农业经营主体，深化农村土地“三权分置”改革，加强土地流转管理和服务，积极引导农村土地经营权规范有序流转，优化土地资源配置，促进农业增效、农民增收。

目前我区农村土地经营权流转工作总体上健康、平稳，但随着农村土地流转的逐步推进，各种潜在风险也不断显现，各类土地纠纷也频繁出现。针对土地流转中出现的种种问题，为规范我区土地流转行为，加强农村承包土地经营权流转监管和风险防范，我区相继出台了一系列加大扶持力度的政策文件，同时也采取了一系列相应措施：

一是规范农村土地承包经营权流转行为。我区印发了《南通市通州区农村土地承包经营权流转操作办法》，《办法》中明确土地流转应遵循四个基本原则：（1）农村土地流转必须遵循“依法、自愿、有偿”和平等协商原则。（2）农村土地流转必须坚持流转后不改变土地的所有权性质和农业用途；流转的期限不得超过二轮承包期的剩余年限。（3）农村土地流转的流入方必须有农业经营能力。（4）农村土地流转必须保障农村承包关系的稳定。同时积极鼓励土地经营权流转行为通过农村产权交易平台进行，交易的所有步骤在平台上“留痕管理”，并签订新版《江苏省农村土地经营权流转合同》。使得农村产权交易过程更加透明、公开、公正，目前，我区农村产权交易平台已实现区、镇两级全覆盖。

二是开展土地经营权流转相关的履约保证保险。印发了《关于开展农村土地流转履约保证保险实施办法（试行）的通知》，在流入方无法兑现流转租金时，由保险公司介入先行赔付，及时按规定支付给流出方，防止出现矛盾纠纷和群体性事件，维护农村稳定，充分调动和激发土地流转双方的积极性。

三是建立健全土地流入方备案调查制度，构建风险防范机制。加强对土地流入方的资信情况、履约能力、项目效益、风险以及农业经营能力等考察，以降低和规避流转风险。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控，防止农村土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产。

四是指导土地经营权流转双方合理确定土地流转价格。印发《农村土地经营权流转价格指导意见的通知》，土地流转双方本着实事求是、互惠互利、平等协商的原则，按照“市场主导、政府引导、因地制宜、分类指导”的方针，提供土地流转价格指导，土地流转价格参照指导价由双方协商确定。积极推行“实物计租、货币结算”的土地流转定价方法，兼顾经营主体和承包农户双方合理的利润收益。

五是织密三级调处组织网络，完善纠纷调处机制。为有效地化解土地流转过程中出现的矛盾，我区建立健全村、镇、区三级调处组织网络，并积极开展工作，同时加强“自主协商、镇村调解、区级仲裁、司法保障”调解仲裁体系建设，积极化解农村土地承包及流转矛盾，切实维护好农民土地承包合法权益和农村和谐稳定。

下一步，我们将积极采纳您的建议，进一步加强与相关部门的沟通协调。通过创新宣传手段，采用多渠道、多形式加大对《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的宣传力度，进一步提升农村基层干部群众和经营主体依法规范用地意识，强化土地经营权流转管理体制，完善土地流转保障和风险防范机制，切实维护农民土地承包合法权益和农村和谐稳定，从而促进农村经济持续稳定快速发展。

最后，衷心感谢您对三农工作的支持。

南通市通州区农业农村局

2024-05-20