土地作为治国安邦的基石，始终关系着国家的长期稳定和人民的福祉，它是中国土地制度变迁中不可或缺的一环。自家庭联产承包责任制推行以来，农民与土地的关系历经深刻变革。特别是在2006年国家取消农业税后，这种关系从原先的“给予与索取并重型”逐渐转变为“保护与托底并重型”，使得土地更多地成为农民的经济收益来源，而不再是沉重的持有负担。因此，农民普遍将土地视为宝贵的资产，并期望能够稳定持有。

　　1978年，我国土地实施了“家庭年产承包责任制”，土地所有权归集体所有，不过可以按照家庭为单位，进行土地承包，这也可以称为是第一轮土地承包。1998年前后，不少地区进行了第二轮土地承包，也就是在这年，提出了农村土地30年不变的政策。按照时间推测，在2028年就会实施第三轮土地承包。

　　虽然2019年，农业农村部发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》通知，提到了大家最关心的内容，也就是第二轮土地承包到期后再延长30年的意见。国家希望通过“30年不变”的制度安排，将模糊的产权主体明确化，给予农民“长期可靠的土地使用权”，让农民在土地上有更长期的投资，实现农村土地的可持续利用。

　　二轮土地承包到期延包政策是2017年提出的，安徽、湖南、广西已于2024年整省试点二轮承包到期后再延长三十年。推行“第二轮土地承包到期后再延长30年”政策不仅能够增强制度稳定性，提升农民的土地预期，更好地发挥激励作用。还可为未来的政策调整和制度变革预留空间。但这项政策也存在一些问题，如，再延长30年是沿用第二轮的承包关系、不重新分地；还是再延长30年，按照农村人口的变化结构合理调整承包关系重新分地。

　　一、二轮土地承包到期后再延长30年政策执行可能面临的问题

　　“第二轮土地承包到期后再延长30年”将是我国2027年前后推出的一项既定国策，不容置疑。每一次理论政策的重大调整都是围绕解决当时农业农村及国民经济发展面临的突出问题和主要矛盾而展开的，也是理论政策服务于社会实践的充分体现。同时，理论还要走在实践的前面，未来第二轮土地承包到期后如何延长、是否重新分地、如何保障无地少地农民家庭利益等，势必成为近5年内理论界和政策制定者重点关注的问题。

　　现阶段通州区注册的家庭农场、农民合作社数量较多，与村集体签订的土地流转承包合同均于2027年年底到期，2028年后原承包方是否具有优先承包权，成为家庭农场主们忧虑的问题之一。

　　二、“第二轮土地承包到期后再延长30年”政策执行建议

　　任何时候，农村土地制度改革都一定要科学处理“理论、政策和实践”三者的关系，通过科学的理论研究制定出符合国情的政策以服务好农村经济实践。当前，距离2027年政策的“一锤定音”已不足3年。从2020年起，农业农村部、中央农办已连续3年组织部分省份开展“第二轮土地承包到期后再延长30年”政策试点，试点范围从村组逐步扩大到整乡镇、整县，以探索延包工作中重点难点问题的解决路径。从试点情况看，各地通过试点摸清了承包关系，理清了延包程序，理顺了工作机制，找到了一些困难与问题，坚持大稳定、小调整。但是我区仍未开展试点工作，建议构建制度化利益表达机制，完善强农惠农富农支持制度。为科学解决这一问题，未来实施“第二轮土地承包到期后再延长30年”的政策，应慎重考虑土地政策的“公平”与“效率”问题：科学处理好“生不增死不减”问题、“土地确权”历史问题、“三权分置”的土地流转问题并及时答复农民未来土地政策的预期问题。同时，应在未来5年时间内，从“筹地”“筹钱”“筹股”“筹业”“筹保”五个层面做好配套工作。

　　（一）筹地。让集体经济组织有更多的机动地。未来5年，各地区村集体应尽快把进城农户、外迁农户、消亡农户等的承包土地按照法定程序登记在集体经济组织名下。对于一些有能力的村集体，可以鼓励其让一些非农就业能力强的农户退出土地承包经营，并给予合理的经济补偿，以增加集体经济组织的土地占有数量，以备未来补足少地农户的承包地。

　　（二）筹钱。让集体经济组织有更多的调节资金。对于一些有集体资产的村集体，通过巩固提升农村集体产权制度改革成果，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、资产参股等发展农村集体经济的多种途径，根据每家农户的土地数量，对一些“少地多人”和“多地少人”的农户家庭进行调配，让少地的农户多领一些集体经济收入，让多地的农户少领一些集体经济收入。

　　（三）筹股。让集体经济组织有更多的股份资产。针对一些有集体企业和土地股份的农村集体经济组织，可在5年内筹备部分属于村集体所有的股份。对于一些实行农村土地股份制的村集体，应统计股份的数量，全面了解本集体可以调动的经济资源，通过股份调节保障无地少地的农户家庭利益。

　　（四）筹业。让集体经济组织谋划更多的非农就业岗位。筹备更多的就业岗位，优先保障无地少地农户的就业。首先，加强农村集体经济组织建设，大力发展特色的农村集体经济，以吸纳在农村无地或少地的农村户籍人口就业。其次，各地区可以创新发展供销合作社，通过这一与农业息息相关的组织来提供更多工作岗位，重点吸纳在农村没地或少地的农村户籍人口就业。另外，要加大与当地有影响力的家庭农场、农民合作社、“农发公司”的合作力度，或引进社会资本投资本地区农业生产项目，鼓励它们延伸农业产业链条，提升农业资本有机构成，吸引非农就业。

　　（五）筹保。为退出农户提供健全的社会保障补偿机制。未来5年，我们应继续完善城乡居民养老保险制度，保障制度平稳运行，增强兜底保障功能；鼓励经济条件好的地区率先落实农民退休制度，科学推动城乡居民养老待遇水平随经济发展而逐步提高。对于无地少地的农户家庭，可优先给予保障或提高保障水平。

孙洪剑委员：

您提出的《关于“第二轮土地承包到期后再延长30年”政策执行的建议》的提案收悉，现答复如下：

一、关于延包后流转经营主体的优先续租权问题

保障经营预期，稳定流转关系：国家明确要求延包坚持“大稳定”原则，不得将承包地打乱重分，保障绝大多数农户原有承包地稳定。这为土地经营权流转市场的长期稳定奠定了最根本的基础。

同等条件下的优先权：《中华人民共和国农村土地承包法》第四十三条明确规定：经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。土地经营权流转期限届满，土地经营权人对在同等条件下享有优先承租的权利。因此，在二轮延包完成后，原土地经营权流转合同到期时，符合条件的新型农业经营主体（流入方）在同等条件下依法享有优先续租该土地经营权的权利。

优先权的行使需满足“同等条件”（如租金、期限、用途等），且须经承包农户（流出方）同意。鼓励村集体组织协调，引导承包农户与经营主体在延包后依法依规协商签订新的流转合同，保障双方权益，稳定规模经营。

二、关于解决人均耕地不均问题

《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》及后续政策反复强调，延包的核心是“稳”，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。不允许、不提倡以解决人均耕地不均为由打乱原有承包关系进行重新分配。这是维护农村社会稳定的基石。

1.内部流转机制：鼓励和规范本集体经济组织内部的土地承包经营权互换、转让。这是法律允许的调整土地资源配置、缓解部分农户间耕地占有差异的主要方式。试点地区形成的“八步工作法”等工作规程，为规范有序开展互换转让提供了操作指南。

2.社会保障与集体收益调节：对于因历史原因承包地少或无地的农户（“无地户”、“少地户”），以及未来新增人口，主要依靠土地以外的途径解决生计与发展问题：

发展集体经济：通过发展壮大村集体经济，提高集体收益分配能力，对无地少地成员在集体收益分红上予以适当倾斜。

就业扶持：提供免费技能培训、优先安排本地就业岗位（如村内企业、合作社、公益岗位等），帮助其提高非农收入。

社会保障：完善农村社会保障体系（养老、医疗、低保等），弱化土地对基本生活的保障依赖。

3.极其有限的“小调整”：政策仅允许在极少数特殊情形下（如因自然灾害导致部分承包地永久性灭失，且群众普遍强烈要求），经严格民主程序（本集体成员会议三分之二以上同意）和行政审批（乡镇、县级政府批准），可在个别农户间进行微调（“小调整”）。这必须坚持“大稳定”前提，是例外而非普遍规则，必须“依法依规从严掌握”。

三、关于人地矛盾突出户的处置

试点地区中已形成较为成熟的处置方案，与解决人均耕地不均的思路一致，并更具针对性：

1.有预留地且可补足：若村集体有预留的机动地等资源，可对人地矛盾突出户进行面积补足。但关键限制条件是：补足后该户人均承包面积，不得高于本集体经济组织中未获得补地的农户里人均面积最小户的人均面积。此规定旨在维护基本公平，防止造成新的不平衡。

2.无预留地或预留地不足：

就业与增收帮扶：由村集体主导，提供免费就业培训、优先推荐或安排就业岗位（村内企业、合作社、公益性岗位等）。

集体收益倾斜：在村集体福利分红分配时，对该类家庭给予适当倾斜。

内部流转支持：积极支持和引导该户通过本集体经济组织内部的承包地互换、转让等方式，解决因人口变动、婚嫁等原因造成的土地资源错配问题。

3. 政策兜底与社会保障：确保其享有应有的农村社会保障权益，织牢民生安全网。

综上所述，二轮延包的核心是“长久不变”与“大稳定”，通过法律保障流转主体优先续租权稳定经营预期；坚决杜绝以解决人地耕地不均为由打乱重分，主要依靠内部流转、发展集体经济、促进就业、完善社保等综合措施缓解人地矛盾；对人地矛盾突出户采取“有补则补（限高）、无补则帮（就业分红）、支持流转、社保兜底”的精准处置策略。

中央农办、农业农村部已批复多批次国家级试点，探索总结出“八步工作法”等有效路径，并不断完善配套政策法规。下一步，我们将推进试点工作，及时总结推广成功经验，确保延包政策平稳落地，既巩固农村基本经营制度，又妥善化解各类矛盾，促进乡村振兴和农业农村现代化。

衷心感谢您对“三农”工作特别是农村土地制度改革的高度关注和宝贵建议！

南通市通州区农业农村局

2025-06-13