12月12日，国家卫健委、民政部、医保局等五部门联合印发了《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》，指出推动医疗资源丰富地区的部分一级、二级医院转型为护理院、康复医院等，有条件的医疗机构增加能提供老年护理服务的床位数量。2023年7月13日，省卫健委等12个部门发布了《关于加快推进医养结合高质量发展的实施意见》（苏卫老健〔2023〕4号），2024年12月10日南通市第十六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《南通市养老服务条例》，强调提高老年医疗服务保障能力，加快老年医疗机构建设，优化老年医疗资源配置。支持有条件的医疗卫生机构举办养老机构，为老年人提供医疗护理、康复指导等服务。习近平总书记高度重视养老服务工作，多次研究部署、作出重要指示批示，深刻指明了养老服务工作的形势趋势、目标任务、重要意义，为新时代养老服务体系建设提供了根本遵循。
　　一、基本现状
　　（一）老龄化程度不断加深。2024年10月28日，江苏省发改委、民政厅、卫健委等部门联合发布了《江苏省老龄事业发展报告（2024年）》，报告显示全省13个设区市已全部进入中度以上老龄化社会，南通65岁及以上老年人口占比超过21%，达到25.22%，已进入重度老龄化社会。区统计局数据显示，2023年通州区60岁以上常住人口35.96万人，比上年增加1.6万人，占比32.37%，比上年提高1.39%；其中，65岁以上人口28.54万人，比上年增加0.58万人，占比25.96%，比上年提高0.75%，人口老龄化程度进一步加深。
　　（二）老年人群健康状况复杂。据医保部门统计数据，我区目前享受照护保险的失能老年人7200多名。截至2024年10月，有19.68万人已完成通州区65周岁及以上老年人健康体检，其中有17.1万名老年人患有高血压、糖尿病、慢性支气管肺炎等疾病，患病率达到86.89%。世界卫生组织多项研究表明，随着人均预期寿命增加，健康生活年数却基本未变，这意味着在额外寿命中大多老年人都面临健康状况欠佳。老年人的常见症状包括听力损失、白内障和屈光不正、背部和颈部疼痛及骨关节炎、慢性阻塞性肺病、糖尿病、抑郁症和痴呆症，随年纪增长，可能同时患有多种症状。这些症状通常被称为老年综合征，整体呈现多种复杂的健康状况，需要专业医疗机构提供相应服务。
　　（三）现有医养结合机构医疗力量不足。我区现有6家医养结合机构提供医养服务，其中一家国企，其余5家均为民营机构，开放医疗床位数仅701张。医养机构共有医疗卫生人员155名，其中医生47名，护士97名，有中级及以上职称的医生仅有29人，除一家机构情况较好外，其余机构均只有1-2名医务人员拥有高级职称，医疗功能供给不足，护理服务水平不高，服务质量良莠不齐。此外，我区医养结合机构基本聚集于城区，仅有一家位于乡镇，覆盖率极低，难以满足众多失能老年人需求。
　　二、医疗机构优势与现状
　　《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》（国卫老龄发〔2022〕25号）指出，要优化医疗资源布局，通过新建、改扩建、转型发展等方式，支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗卫生机构转型，开展康复、护理以及医养结合服务。鼓励基层医疗机构利用现有床位参与医养结合开展养老服务，可充分发挥其在整个医疗体系中的康复护理的业务功能，并有利于机构自身发展。
　　地缘位置上，通州区与南通城区距离较近，群众前往各市属、省属医院就医较为方便，我区各基层医疗机构受虹吸效应影响较大，加之医保DRG政策导致医院医疗收费压降明显，整体运营状况欠佳，床位空置率高，2024年全区基层医疗机构病床平均使用率仅有约30%。从业务内容来看，基层医疗机构提高医养结合服务能力能够弥补当前康复和护理服务的不足。基层医疗机构对于康复期患者、老年病患者有一定护理经验，设备较为完备，医疗力量充足，能够应对诊断明确，病情稳定患者的护理需求，因此能够较好地承担相关功能。另一方面，鼓励基层医疗机构增设护理院、照护病区、养老中心等，能够有效提升病床使用率，充分发挥医疗资源效益，优化收入占比。
　　三、存在问题
　　（一）医保政策若有不完善。当前基层医疗机构与其举办的养老机构无法被认定为同一医保定点机构，患者无法使用同一医保编码结算医疗费用，医保结算与报销的标准和条件不清晰，路径不畅通。按疾病诊断分组（DRG付费）的医保政策与老年人多病种需求不匹配，且医保金额难以足额、及时拨付，医院设立老年病区、照护病区等缺乏积极性。此外部分康复与护理项目无法纳入医保报销范围内等问题，在很大程度上制约医养结合机构发展。
　　（二）医养系统相对割裂。健康老龄化要求以疾病为基础的治疗模式向以老年人为中心的综合关怀模式转变。基层医疗机构在老年健康管理中发挥的作用还不够，上下转诊机制、家庭医生签约服务、主动服务机制还没有广泛建立，“预防、治疗、照护”三位一体的老年健康服务模式尚未构建，服务连续性有待提高。此外，增设护理院、养老中心、将部分床位转为养老床位的医疗机构难以申请民政部门对养老机构发放的建设补贴和运营补贴，成本与普惠程度难以形成明显优势。
　　（三）老年医学人才短缺。我区医疗机构老年医学科建设起步较晚，学科体系不完善，各基层医疗机构缺乏老年病医疗专业人员，老年健康诊疗护理专业能力水平有待提高。除专业医护人员外，长期照护力量如护理员等年龄偏大，文化程度、技术水平与服务能力参差不齐，需加强专业技能培训，推进护理员等职业的专业技能鉴定，照护内涵、服务标准及质量评价等规范机制亦需要健全。
　　四、提升医疗机构医养结合服务能力的建议
　　（一）优化服务模式。学习无锡等地经验和模式，支持有条件的公立医院在不改变职能、不增加编制的前提下，利用现有资源增加养老职能，按照一个法人、一套班子、两个医保编码的运营模式，将符合条件的护理院、养老中心等，依法纳入医保定点协议管理，按规定享受养老床位补贴，实施按床日付费结算办法，有效保障社区老年人享受到就近、方便、安全、有效的医养结合服务。加大财政对医疗机构改建护理床位的保障支持力度，积极争取中央专项补助或政府专项债资金用于护理院建设。人社部门对开展医养结合服务的医疗机构在绩效政策上给与倾斜支持。
　　（二）丰富服务内涵。基层医疗卫生机构结合实施基本公共卫生服务项目要求，建立老年人健康管理服务制度，为老年人免费建立电子健康档案，加强老年人健康指标监测和信息管理。发展壮大家庭医生队伍，完善家庭医生制度，明确服务规范和收费价格，以老年人尤其是中、重度失能老年人为重点人群，稳步扩大签约服务覆盖面。
　　（三）深化合作共建。建立医养结合协调机制，聚焦失能、残疾、高龄、慢性病等老年群体医养服务需求，利用医疗机构现有资源，统筹推进“医疗+养老”服务规划，科学划分失能、半失能、自理等医养服务区域，重点为失能、慢性病、高龄等老年人提供健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理服务。医疗机构要探索与国企、现有养老机构合作模式，运营非营利性医养结合机构，积极参与健康促进、疾病预防、康养和安宁疗护等。
　　（四）强化人才激励。加强对提供居家医疗服务医务人员的培训，注重管理制度、服务规范流程、专业知识和技能等培训。结合工作实际需要，定期组织开展培训，不断提高医务人员居家医疗服务能力。鼓励符合条件的养老服务从业人员及从事护理康复、中医保健等相关医疗专业人才参与养老护理员职业技能等级认定。推进医养结合服务机构中的医护人员享有与其他医疗机构同等专业技术培训、继续医学教育资格和职称评定待遇；落实医师执业地点区域注册和多执业机构备案制度，支持医务人员到医养服务机构执业；鼓励退休医务人员、护理及相关专业毕业生到医养结合服务机构执业。

吕英、匡咏梅委员：

两位委员提出的《关于提升医疗机构医养结合服务能力的建议》的提案收悉，现答复如下：

据第七次全国人口普查数据显示，我区常住人口中60周岁以上老年人的占比达30.2%，老龄化程度高于全国全省平均水平而且增长较快，老年人对医疗护理的需求与日俱增，应对人口老龄化已成为当前一项重要的国家战略任务。近年来，我区积极探索医养结合服务模式，坚持以老年人健康需求为导向，不断满足老年人多层次、多样化的健康养老服务需求，推进医养结合发展，加快老年健康服务体系建设。

一、强化建设，夯实为老服务基础

一是推进老年健康服务基础设施建设。出台了《关于贯彻落实基层医疗卫生服务能力提升三年行动方案的通知》（通卫健〔2024〕65号），按照基层医疗机构能力建设标准，有序改善基础设施，开展危旧房屋整治，合理布局业务用房，优化诊疗就医环境。定期对基层现有设施设备进行全面梳理和排查，及时做好维护更新工作。到2024年底，基本医疗设备配备率达100%，完好率100%。加强老年友善医疗机构长效管理，新增江苏省老年友善医疗机构优秀单位3家，新增江苏省老年友善医疗机构3家，实现老年友善医疗机构全覆盖，共创成江苏省老年友善医疗机构优秀单位12家。

二是规范老年医学科建设。省要求到2025年，二级及以上公立综合性医院设置符合标准的老年医学科的比例达85%以上。通州区现有三级公立综合医院1家、二级公立中医（综合）医院1家，分别是通州区人民医院、通州区中医院，目前两家综合性医院均已设置老年医学科。区人民医院完成老年医学科规范化建设，创成江苏省优秀老年营养病房。鑫汇护理院完成省优化护理院提升项目，平潮中心卫生院成立了老年照护病区，内设安宁疗护病房等。

三是加强老年病医院及护理院建设。我区现有老年病医院1家（南通通州老年病医院），设床位100张；护理院6家，其中公办公营1家，民办民营4家，公办民营1家，共设有1604张床位。

二、完善举措，加强为老服务保障

一是落实养老机构床位建设补贴。我区出台了《关于推进养老服务高质量发展完善财政扶持政策的通知》，养老机构床位建设补贴（1）养老护理院。对拥有合法自建产权用房举办的养老护理院，给予每张新增护理型床位15000元的床位建设补贴；对租赁合法产权用房举办且租期5年以上的养老护理院，给予每张新增护理型床位8000元的床位建设补贴。（2）普通养老机构。对拥有合法自建产权用房举办的普通养老机构，给予每张新增床位4500元的床位建设补贴；对租赁合法产权用房举办且租期5年以上的普通养老机构，给予每张新增床位3500元的床位建设补贴。对国有企业，事业性质的医院、学校等可利用的现有资源，整合改造为符合条件的养老机构，按上述标准的50%享受床位建设补助。

二是完善长期照护保险制度。通州区长期照护保险 2019 年正式运行，经过五年多的先行先试，基本形成以“居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的城乡全覆盖的长期照护保险制度新局面。截至目前，全区有34家照护服务企业、3家照护保险辅具公司为居家失能人员提供上门照护和辅具服务，16家定点护理院、照护病区、养老院为入住机构的失能人员提供专业照护服务。

三是部分康复项目纳入医保。根据省人力资源和社会保障厅《印发江苏省关于将部分康复项目纳入基本医疗保障范围的实施办法的通知》的文件精神，我市2011年已将部分康复训练项目，如偏瘫肢体综合训练、关节松动训练等，以及基础护理服务项目，像压疮护理、鼻饲护理等，成功纳入医保报销范畴，切实为老年人提供更为全面的医疗保障。医保局积极关注康复护理领域的医保政策优化，持续跟踪已纳入项目的实施效果，收集医疗机构、照护机构以及患者反馈，不断完善报销流程与标准，确保政策落到实处、惠及群众。针对更多康复护理项目纳入医保报销的问题，积极向上级部门建言献策，争取将更多群众急需、疗效显著的康复护理项目纳入医保报销范围，进一步提升我区医疗保障水平，助力医养结合事业高质量发展。

三、突出重点，强化为老服务模式

一是推进医养结合建设。我区紧密结合通州实际，积极探索医养结合模式，打破传统思维，因地制宜创新服务方式。通州区中医院在鑫汇护理院设置康复病区，探索医企结合的服务模式。川姜镇卫生院投入120万元用于医养结合病区改造，平潮中心卫生院新坝分院在医养结合方面先行先试，增加20张床位增设照护病区。在医疗资源整合时，平潮中心卫生院、刘桥中心卫生院增设护理院职能。区卫健委在安排2025年度固定资产投入计划时着重支持医养结合项目改造，对川姜镇卫生院、先锋卫生院、刘桥、平潮中心卫生院4家卫生院安排专项改造资金771万元，预计增设410张医养结合床位和安宁疗护床位。

二是推进家庭医生签约服务。2024年，区卫健委以《深入推进通州区家庭医生签约服务工作实施方案》为抓手，统一家庭医生签约服务包，全面推动基层首诊签约服务提质增效。签约基本公共卫生服务包78.82万人，健康管理综合服务包7.09万人次，个性化签约服务包1.96万人次。完成65岁以上老年人等重点人群免费健康体检24.33万人，老年人健康管理率77.25%。推进家庭医生签约服务系统建设，实现居民电子健康档案和电子病历记录、共享、管理信息化，建立完善预约诊疗、协同诊疗、双向转诊、健康管理等服务机制。

三是推动医疗机构与养老机构开展签约服务。加大医疗机构与养老机构的合作，按照方便就近、互惠互利的原则，鼓励基层医疗机构与养老机构开展多种形式的签订合作，根据服务需求和能力，不断丰富医养签约健康服务内容，为养老机构的老人提供连续、全流程的医疗卫生服务。

四、充实人才，着力培养专业人才

结合各医疗卫生单位发展的需要统筹安排，根据空编空岗情况，每年拿出一部分岗位用于康复专业人才的招聘。创新柔性引才方式，坚持引才与引智相结合，积极采取聘请、兼职、讲学等灵活多样的形式柔性引进康复专业人才。积极组织各基层医疗卫生机构以及现有的医养结合机构报名参加医养结合服务质量提升行动网络培训、全国医养结合监测工作网络培训、全国老年医学人才培训以及“人口老龄化视域下的医养结合模式创新探索”培训等。

我们在提升医疗机构医养结合服务能力过程中，还遇到很多的困难。如基层医疗机构人才紧缺仍是工作开展的瓶颈；由于绩效考核的局限性、财政投入等问题，难以调动基层医疗机构转型的积极性；房产证、土地性质等制约了医疗机构转型发展的方向等等。下一步，我们将进一步优化服务模式，丰富服务内涵，深化合作共建，强化人才激励，推进基层医疗机构开展医养结合服务，提升医疗机构医养结合服务能力。

南通市通州区卫生健康委员会

2025年6月17日