通州是南通对接服务上海的前沿阵地。2019年沪通铁路建成通车后，沪通同城效应将更加凸显。为深入贯彻实施“跨江融合、接轨上海”战略部署，进一步深化通州服务业对接服务上海工作，我们以旅游业对接服务上海的相关调研与思考为突破口，以开沙岛度假区为例，窥斑探豹，力求为通州对接服务上海的工作实践提供参考。

一、通州旅游产业发展现状

到目前，我区已建成省级旅游度假区1家，国家3Ａ级景区2家，国家2Ａ级景区2家，全国工业旅游示范点1家，江苏省四星级乡村旅游点3家，江苏省三星级乡村旅游点4家，省级工业旅游点3家。其中，开沙岛以“特色江岛”和“运动休闲”为主题，目标建设与狼山、濠河相呼应、长三角知名的最具美誉度的新兴旅游度假区。2014年荣获“中国最美乡村健康美食奖”；2015年被国家旅游局、住建部评为“全国特色景观名镇名村”；2017年成功创建国家体育总局运动休闲特色小镇（培育）。

从区位来看，开沙岛位于沪通铁路北桥头堡，未来距离上海仅38分钟高铁车程。学者金凤君的研究表明，交通建成相对完善的地区，其经济发展效果也相当显著，二者有一定的正相关关系。在沪通铁路尚未通车之前，开沙岛距离上海市区的时空距离仍需2.5小时，享受1.5小时之内的上海经济红利还有待时日。再者从南通西站到开沙岛的支路建设尚未引起足够的重视，即便沪通铁路通车之后，短驳交通的完善程度仍需进一步提高。

从环境资源来看，开沙岛是“十三五”期间江苏唯一以运动休闲为特色的省级度假区。“生态江岛，运动休闲”的旅游度假特征基本形成。但就服务功能来说，开沙岛尚未建立正式的管委会，开发多头，管理不顺，一线服务人员缺乏必要的、专业的培训，造成服务标准化程度低。再者，我区专题促进省级度假区发展的政策尚未出台，相关产业政策仍是短板。这些都是未来一段时间限制开沙岛旅游发展的重要因素。

二、通州区旅游产业跨江融合接轨上海的难点

1.时空割据，难以在地域空间上协同。我区并不直接与上海接壤，没有直接对接服务上海的空间优势。目前，尚没有高铁这样的快速交通便捷地到达上海。往来上海只能通过苏通大桥或崇启大桥来实现陆路联通。然而，苏通大桥已长时间超负荷运载通行，逢节必堵。经崇启大桥过江，客观上增加了50多公里路程，在与上海联动时间上必然受到影响。就旅游产业来说，交通的可达性是影响游客意愿的重要因素。时空割据，是我区跨江融合的难点之一。

2.政策壁垒，难以在行政区划上协同。就我区旅游业接轨上海的现状来看，在政策上还存在一些问题。一是旅游业接轨上海缺乏协调组织。尽管我区已建立了接轨上海办公室，但这个办公室工作权力有限。二是旅游业接轨上海的方式还显单一。目前，区域协作主要通过不定期旅游行业会议、驻沪招商会等方式进行，制度化程度较低。三是区域协调缺乏有效的利益协调机制，一旦涉及到最关键的利益问题，各方分歧难以协调。四是旅游业接轨上海的参与面还较狭窄，基本上停留在政府间的倡导，以及对上海旅游团队的服务上，企业和社会方面的参与不多，旅游产业对接有限。

3.规划多元，难以在产业布局上协同。从旅游产业规划布局来看，“十三五”期间我区规划打造“一岛一湾一港一城”四大旅游组团，重点发展商务旅游、会展旅游、文化休闲旅游几个板块。其中“一岛”即是开沙岛。希望通过畅游通州建成打造“大上海”最后的放松心神之地。然而，上海市“十三五”旅游发展规划，是以“全球影响、文化引领、全域发展、优化供给、惠民利民”为发展主线，以深化都市旅游，培育邮轮旅游、会展旅游、节庆旅游、房车旅游、赛事旅游等新型业态为重点。对比两者的表述，不难发现，我区与上海在会展旅游业态上有交叉呼应点，其他板块互动有限。可见，在实际的对接服务过程中，我们对上海旅游业各类相关规划的系统了解和分析研究还不够，导致接轨上海工作存在不平衡性。再者，规划编制主体不同，利益诉求不同，在产业布局上难以协同。

4.理念偏差，难以在发展重点上协同。理念指导思路，思路影响决策。理念的差距直接影响到对接服务工作的质量。我区无论经济总量、社会发展程度，还是公务员整体素质水平与上海市仍存在一定的差距。加上长期以来，受行政区划思想的局限，在工作中，部分同志对接上海的主动性和创造性尚显不足，很多时候还存在“知道上海很重要，谈到接轨挺茫然”的现象。理念的差距造成我们在对接工作重点的把握上存在不足，难以在发展重点上与上海保持一致，协同互动。

5.地位失衡，难以在对等合作上协同。我区隶属于南通市，属于县级城区。上海是中央直辖市，国家特大中心城市。不论通州，或者南通与上海的城市地位、行政级别都相差甚远，这在实际的对等对接上造成困难。同时，浙江省已经批复嘉兴市设立“浙江省全面接轨上海示范区”。在南通市范围内，尚未划定专门对接上海的区域。如果搞全域对接上海，则面广量大，在重点把握、区域平衡上存在困扰。

三、发挥沪通同城效应，以创新驱动跨江融合的建议

1.完善对接上海的快速路网建设，破解时空割据。随着沪通长江大桥的建设以及数条高铁陆续兴建，南通与上海的时空距离有望大大缩短，交通优势将凸显。大力推进和积极配合沪通铁路、锡通高速的建设，尽快打通连接上海和苏南的大通道，缩短与上海的时空距离迫在眉睫。就开沙岛而言，建议交通部门加快推进长江路高架西延工程建设，规划部门进一步加快南通城市轻轨S1直通开沙岛外围工程研究，平潮镇与五接镇加快沟通协调，尽快启动开沙岛至南通西站快速路建设，开沙岛度假区则应尽快筹建开沙岛游客集散中心，完善岛内旅游慢行系统建设。

2.设立与上海错位发展旅游业特区，破解政策壁垒。应充分借鉴浙江嘉兴接轨上海的实践经验，积极策划、筹建“南通通州接轨上海示范区”。突出重点，把握好区域平衡，不搞大包大揽，更不搞“胡子眉毛一把抓”，不搞“全域接轨”，在重点产业、重点片区先试先行。通过重点片区、重点产业的重点打造，以点带面，积累经验，进而再搞“全域对接，全产业链对接”。同时，要更好地发挥商会、旅游行业协会等民间组织在接轨上海中的穿针引线、搭桥协调作用。建议在我区旅游行业协会的基础上，增加对接服务上海的行业功能，探索成立旅游产业集团，以龙头企业为主体、重大项目为载体，通过市场化运作，使双方结成紧密经济纽带和利益关系。不片面追求行政级别的对等平衡，重点把握“经济发展，利益共享”的互惠互利，在不断合作中提升竞争能力。

3.在统筹各类规划的基础上制定专项规划，破解规划多元。在认真学习研究《上海市旅游业改革发展“十三五”规划》、《南通市接轨上海工作纲要》以及《通州区对接服务上海工作实施方案》的基础上，建议旅游部门会商规划部门尽快启动我区对接服务上海旅游产业发展专项规划研究，明确旅游发展重点，发展目标，提出与上海城市发展相融合的发展策略。重点是在邮轮旅游、会展旅游、节庆旅游、房车旅游、赛事旅游等新型业态上，全面深入地研究上海的发展重点，并以此为切入点对接服务上海。就开沙岛而言，建议体育部门牵头尽快成立国家运动休闲特色小镇创建办公室，从区级层面加大对开沙岛国家运动休闲特色小镇的指导，建议规划部门尽快启动运动休闲特色小镇规划编制工作，从规划层面重点考虑上海客源的需求，突出特色，走差异化发展之路。

4.以创新发展的思维加强学习研究，破解理念偏差。不断学习上海政府工作效率，变审批型政府为服务型政府，削减行政审批事项，简化办事程序，为各种所有制经济组织提供平等服务，为外来投资创业者提供优质高效服务，对内建立信用关系，对外树立良好形象。加快政府制度建设。建议行政审批局牵头，在注重与上海相关政策衔接，和上海统一数据库、统一口径，实现政策对接无缝化的基础上，尽快出台一系列衔接政策，推动上海政策体系接纳通州，实现两地一体化。

5.更加紧密融入南通中心城市建设，破解地位失衡。我区与上海的行政级别差距是巨大的，而且是不可改变的。我区必须紧紧依托南通的城市发展，全面融入江苏省扬子江城市群的发展格局中，进而缩小与上海地位失衡的差距。在接轨上海的实践中，我区应着力建好中心城市，提高首位度，全面融合南通，增强集聚和辐射功能。在旅游产业发展中，重点做好添人气、添内涵、添功能的工作，凸显功能完备、舒适便利，体现特色，讲好通州故事，提升城市品位，努力打造宜居宜业宜商宜学宜游的样本。同时，紧盯沪通铁路大桥建成后的发展机遇，吸引更多的资金、技术、人才、信息等生产要素向我区集聚，服务和促进区域经济的协调发展。

接轨上海是省委、省政府交给南通的重要任务，我区必须主动成为南通对接服务上海的主阵地，为南通建设上海“北大门”贡献通州力量！

尊敬的民主同盟通州支部：

首先感谢贵支部对旅游工作的关心和支持。贵支部提出的“关于发挥沪通大桥效应，深入推动旅游产业跨江融合的建议”提案收悉，对贵支部提出的建议现答复如下。

通州处于“一带一路”交汇点建设和深入推进长江经济带发展、长三角一体化发展等重大战略机遇叠加区。如何将国家战略落实到行动之中，对接上海，融入长三角区域协同发展，发挥通州优势，为南通“一个龙头、三个先锋”发展战略贡献力量是一个重要课题。

一、通州旅游业跨江融合的发展方向

从《上海市“十三五”旅游发展规划》来看，上海以“全球影响、文化引领、全域发展、优化供给、惠民利民”为发展主线，以深化都市旅游，培育邮轮旅游、会展旅游、节庆旅游、房车旅游、赛事旅游、观光巴士、医疗旅游等新型业态为重点。

从《南通市“十三五”旅游业发展规划》来看，未来几年南通市旅游产业发展的理念是“旅游即生活”，重点是培育具有“江海休闲名城”特色的旅游产品体系，持续推进旅游与农业、工贸、体育、教育、文化、交通、美食等领域的融合，着力构建“旅游+”的新兴产业体系。具体产业方向，主要包括滨水休闲度假、城市休闲旅游、乡村休闲旅游、养生健康旅游、观光体验旅游、自驾旅游休闲、专项旅游休闲等内容。目标是通过产品结构调整升级，带动旅游产业发展，推进旅游休闲目的地建设。

从《通州区“十三五”城市发展总体规划》对旅游产业发展的定位上来看，十三五期间通州希望打造“一岛一湾一港一城”四大旅游组团，重点发展商务旅游、会展旅游、文化休闲旅游几个板块。

对比上述，不难发现通州与南通的产业方向没有任何交叉，与上海也仅在会展旅游业态上有交叉呼应，这样的定位是无法承前启后，交相辉映的。

考虑通州旅游发展的实际，依据上海、南通等地的上位规划，根据全面融合南通，全面对接服务上海的要求，通州旅游产业发展方向以滨水休闲度假、乡村休闲旅游、自驾休闲旅游为重点，发展兼具文化旅游、会展旅游、房车旅游、赛事旅游等多元化复合型旅游产业。在旅游产业发展中，重点做好添人气、添内容、添功能的工作，突出功能完备、舒适便利等关键，体现特色、讲好通州故事、彰显城市品位，努力打造宜居宜业宜商宜学宜游的样本。通州将更加积极地融入到江苏省“1+3”功能区扬子江城市群发展中，全力打造扬子江城市群旅游生态风光带的核心区，并依托扬子江实现“区域联动，南北统筹”全面协调发展，进而加快与上海的旅游度假一体化进程。

二、通州旅游业跨江融合的产业基础

长三角地区除具有众多国家重点风景名胜区外，旅游合作的各方都具有独特的难以替代的资源优势，无论是都市文化资源，历史文化资源，还是园林文化资源、海洋文化资源等，各类旅游资源融会贯通，相得益彰，为开展观光、度假等各种区域旅游合作奠定了基础。

通州要积极融入长三角文化旅游发展中，以达到资源共享、优势互补的目的，首先要强练内功，踏踏实实地做好通州旅游产业。近年来，在政策、市场的双重推动下，通州旅游依托现有资源禀赋，整合开发旅游产品，推动了旅游业持续快速发展。

1、“龙头型”项目快速发展

今年，通州区洲际绿博园荣膺国家AAAA级旅游景区，项目也将继续向国家“5A”的方向努力，致力于提升景区服务质量，打造长三角地区知名旅游度假品牌，为我区发展旅游事业添砖加瓦；途居南通开沙岛房车露营地获评“长三角房车旅游标准化示范营地”及“江苏省房车露营地”。目前，通州已拥有包括国家A级景区、省级旅游度假区、乡村旅游区、工业旅游点等在内的景区（景点）共有19家。

2、发展特色初步显现

目前我区初步形成四大旅游发展特色板块。一是以文化科普为主题的城区文化旅游区。区域面积约100多平方公里，以进鲜港乡村旅游集聚区、洲际绿博园、南山寺深度开发为依托，打造集休闲观光、科普教育、养生度假、餐饮娱乐于一体的文化旅游区。二是以观光农业为主题的东南休闲旅游区。区域面积约300多平方公里，已有余西古镇、金土地生态农业园、白鹭湖庄园、忠孝文化园等一批旅游景点。该区域致力于打造集农业观光、农耕体验、民宿度假等功能于一体的乡村旅游集聚区。三是以生态水系为主题的石港渔湾湿地旅游区。规划面积4.5平方公里，拥有纵横交错的原生态水道，及在国内久负盛名的京剧、武术、书法、盆景四大特色文化。以生态水系为轴心、石港文化为内涵, 打造集生态观光、温泉度假、文化体验为特色的生态湿地旅游区。四是以运动休闲为主题的开沙岛旅游度假区。规划面积15.42平方公里，以运动休闲为主题，目前已建成中国乒乓球通州训练基地、长江高尔夫俱乐部、典园、江心寺、南通刺绣博物馆、途居南通开沙岛房车露营地等景点。

3、主题线路基本成形

根据市场需求和自身特色，我区打造了绿色生态游、文化科普游、运动休闲游、工业观光游四大主题线路。绿色生态游以金土地生态农业园、渔湾水乡和白鹭湖庄园为依托，为游客提供集观光度假、农事体验、特色采摘、休闲娱乐于一体的旅游体验。文化科普游以洲际绿博园、南山寺、忠孝文化园为主体，初步形成了集特色观光、科普教育、文化体验、游学修学于一体的旅游服务体系。运动休闲游以开沙岛旅游度假区为核心载体，游客可领略国球风范，体验特色高尔夫，赏开沙江岛风景，吃地道农家饭菜，享受一站式体育休闲服务。工业观光游以南通家纺城、老裁缝家居创意园、紫罗兰家纺和圣果葡萄酒庄园为依托，以创意手法营造家纺工艺、葡萄酒酿造等全新情景体验，以其独有的内涵，深受上海、苏南游客的青睐和推崇，拓宽了旅游业的发展空间。

4、市场拓展稳步推进

举办通州旅游线路对接会，向上海规模组团社深度推介通州区位优势、旅游资源、精品线路及优惠政策。邀请上海知名旅行商来通州踩点踩线，合作开发旅游线路，有效拓展了以上海为中心的江浙沪客源市场。聚力媒体推广。以报纸、电视等传统媒体和网站、微信等新兴媒体为营销平台，多角度推广展示通州旅游景点线路，吸引省内外游客来通观光休闲。打造精品节事。举办“洋眼看江苏·通州行”、“南通通州体育旅游梦幻之春”、“通州区乡村旅游节”、“江海国际旅游节”、“白鹭湖庄园格桑花风车节”、“金土地火龙果文化节”等有一定影响力的节事活动，有效提升了景区的人气和品牌影响力。

三、通州旅游业跨江融合的发展对策

1、突出规划引领

按照江苏省委“一个龙头、三个先锋”的具体要求，以及南通市委开展全市发展大讨论的战略部署，在通州旅游系统内开展“解放思想，创新发展”的大讨论。在辩论中，高度关注旅游产业改善民生，丰富休闲产品供给，提升居民幸福指数的社会效益，不断总结通州经验，发挥通州优势，形成不输于时代和潮流的旅游发展观。

2、坚持体制创新

参照南通市旅游行业管理体制，理顺通州旅游发展指导体制，提升旅游业理应享有的政治地位和行业地位。推行政企联动，市场化运作，盘活存量优质旅游资源，利用广阔的旅游业留白空间，自力更生，创新发展，确保核心优质旅游资源始终掌握在人民手中，助力全域旅游。明确专人专岗加大对国家涉旅产业政策研究，鼓励旅游产业与相关产业融合的政策细则，不断推进旅游标准化进程，全力指导和促进旅游产业融合规范发展、有序推进。

3、筹建智库平台

人才是发展的基石，智库是发展的保障。加快筹建旅游发展决策咨询委员会，面向区内外选聘一批年富力强、经验丰富、理论功底扎实的优秀专家，为通州旅游造血输血。专家智库的主要功能是：研究国家文化、旅游政策法规，承接区委、区政府涉及文化、旅游发展的重点课题，为区委、区政府领导涉及重大文化、旅游问题决策提供依据，为地区旅游发展规划出谋划策，为全区文化、旅游项目落户评审综合把关，为地区文化、旅游资源整合提供路径支撑。

4、搭建旅游云平台

设立旅游产业发展专项基金，参照通州招商云平台，引入移动智慧云，形成旅游发展云平台。一方面整合招商云平台共享项目信息，一方面挂钩地方扶贫平台，让旅游发展与乡村扶贫、乡村振兴有机挂钩，提升乡村幸福指数。在具体功能上可以考虑：一是共享全区各地旅游项目建设中的政策、经验、招商信息、融资需求，协同推进当地旅游项目建设；二是发布旅游发展出现的问题、短板、不足，为各类旅游项目建设把脉、敲钟、纠偏、警醒；三是在线监管各地旅游项目建设进度，综合评价旅游发展成效，实时高效地对旅游项目进行全域智慧管理；四是发布旅游金融信息，扶持产业融合的示范企业，吸收优质社会资本注入。五是开通旅游综合执法在线服务，方便旅游在线维权。

5、健全激励机制

在旅游业尚未壮大、成熟的初期，适当的激励措施是保障旅游发展路径通畅的重要保障。因此，通州区需不断健全完善旅游品牌建设奖励办法、旅游项目开发引导措施等政策性文件。继续对当年新评定的国家3A级以上旅游景区、三星级以上旅游饭店、省三星级以上乡村旅游区、省三星级以上旅行社、国家及省自驾旅游基地、省级工业旅游示范点的业主，以及指导业主成功建设旅游品牌的相关责任单位或专家分别给予不同等级的精神激励和经济奖励，提升旅游企业和相关乡镇、街道主动申报国家和省级旅游品牌的积极性。

面对历史的机遇，通州理应有所担当，充分发挥旅游作为朝阳产业的特色属性，充分利用旅游产业复合性强，便于与其他产业深度融合的特点，将旅游产业作为融入长三角地区一体化发展的突破口，不断改善人居环境，丰富旅游产品供给，改善民生、惠民富民，提升居民幸福指数和城市品位。

南通市通州区发展和改革委员会

2018年6月20日