| 建议/提案提出者： | ;刘学军; | 建议/提案号： | 078 | |
| 标题： | 关于规范农村土地流转程序保障农民权益的建议 | |||
| 建议/提案内容： |
推进农村土地流转是转变农业发展方式，实现农业增效、农民增收、农村发展的重要途径。最近召开的中央农村工作会议明确指出，要引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体。近年来，我区农村土地流转的范围和规模不断扩大，经济效益、社会效益持续提升，为全区经济社会发展提供了有力支撑。
一、基本情况
随着农村产业结构调整不断深化、产业化水平不断提高、进城务工人员不断增加，我区农村土地流转面积逐年增加，实现了农业规模效益进一步提升，农民收入进一步增加，现代农业进一步发展。截至2014年12月底，全区累计流转土地面积52.98万亩（其中今年新增3.98万亩），占全区土地承包面积（77.83万亩）的68.07%，涉及农户19.81万户。在转出形式上，转包12.01万亩，出租19.38万亩，互换3.55万亩，转让4.82万亩，入股13.12万亩；在流转去向上，流入规模经营主体12.46万亩，占流转土地面积23.52%，其中专业大户和土地合作社均超过4万亩；签订书面流转合同34.68万亩，占流转土地面积65.46%。
二、存在问题
虽然我区农村土地流转已初具规模，但实际运作过程中仍存在一些问题亟待关注和解决，特别是操作程序不够规范，损害了部分农民的合法权益。主要表现为：
流转主体有错位。农村土地承包法规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。但在具体操作中，以村经济合作社代替承包方签订土地流转协议的不在少数。由于农户并非流转主体，一旦发生流转纠纷，就缺少法律层面的支持，村组织还将承担较大的经济责任。
流转合同不规范。虽然我区向广大农户提供市农工办2012年合同范本，但仍有35%的农户土地流转只有口头协商，未签订书面流转合同，造成部分土地流转自发、无序、随意、分散。有的农户即使签订了合同，其内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任、赔偿条款等缺乏明确具体的规定。有的合同未经管理机构审查、鉴证，有不合法律规定的条款，因此一旦出现纠纷，则难以解决。
风险管控待健全。受资金、技术及管理水平的影响，大多数地方还未建立安全有效的风险管控程序，使部分经营主体有空子可钻。例如，个别投资者在当地经营设施农业（如蔬菜大棚），等补助资金到手后，将项目转到外地，继续套取各级政府的扶持资金。有些农业大户在农产品上市后，一夜之间抽资走人，土地流转租金未及时、足额拨付，使群众最基本收益受到影响。
三、对策建议
推进农村土地流转，规范土地流转程序，必须严格监管环节，完善运行管理机制，确保农民不失权、不失利、土地不变性。
一是抓好确权登记。加快农村土地调查工作，摸清土地类型、权属、位置和面积，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，做到承包地块、合同、证书、台帐“四相符”和“四到户”，明确土地承包权属，避免流转纠纷，为农村土地的顺畅流转奠定基础。对近期就要流转的土地，可优先进行确权，保证流转规范。
二是健全流转程序。把好土地流转准入关、协议签订关、风险防范关，无论是农户自主流转、委托流转，还是入股流转，都要按照相应的程序进行；农户委托发包方（村级组织）流转的，一定要农户递交委托流转申请书，未受委托的村级组织不得与经营主体直接签订流转协议；严格审查投资者资质，建立土地租金预付制度、风险保证金制度等，有效防控各种风险。
三是规范流转合同。严格落实土地流转合同制和备案制，定期检查合同履行情况。按照省下达的最新合同范本，对不签合同或合同不规范的及时补签，杜绝口头约定流转的做法。在合同中除了明确土地位置、面积、价格、流转期限等外，还应对双方的权利义务及违约责任（包括经营保证金）进行明确，以利于纠纷的调处。
四是强化流转管理。要健全农村土地流转档案，加强镇（区）土地流转服务中心和村级信息员队伍建设，积极履行好信息发布、合同指导、流转协调等职责。要加强土地矛盾纠纷调处队伍建设，及时解决土地纠纷，维护农村土地流转秩序和流转当事人的合法权益。
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| 承办单位： | 主办： | 协办： | ||
| 答复日期： | 2015-04-01 | |||
| 答复内容： |
刘学军代表： 您提出的“关于规范农村土地流转程序保障农民权益的建议”很好，现就建议提及的内容作答复如下： 一、关于农村承包地确权登记工作。按照中央、省、市的统一部署，我区加快了确权登记工作步伐，2015年全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点，50%的行政村推进试点工作，同时东社、西亭两镇整镇推进。按照依法规范操作，严格执行政策，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，以现有承包清册、合同、证书为依据确认承包地归属，保持承包关系稳定；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；切实维护妇女的土地承包权益；强化区镇两级责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制，科学制定工作方案，明确时间表和路线图，精心组织实施本地区确权登记颁证工作。目前全区的确权登记工作正按实施方案在加紧推进中。 二、2014年农业部为进一步规范全国的农村土地流转工作，下发了农明字〔2014〕20号文件。针对土地流转中存在的片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度违背农民意愿，损害农民利益等问题，进一步明确在土地流转中，一要始终坚持依法自愿有偿原则，不得损害农民利益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力；二要因地制宜，循序渐进，尊重农民意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，严禁以下指标、定任务、赶速度等方式行政推动土地流转，已下达的农村土地流转考核指标必须取消。同时进一步明确土地流转行为，防范土地风险，建立流转租金预付制度和复耕保证金制度。这对我区下一步做好土地流转工作指明了方向，并防止“非农化、非粮化”提供了权威的制度保证。 2014年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）文件。省委办公厅、省政府办公厅下发《关于积极引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营健康发展的实施意见》（苏办发〔2015〕3号）文件。主要坚持四项基本原则即坚持加快推动现代农业建设的原则、坚持尊重农民意愿的原则、坚持农地农用的原则、坚持改革创新破解发展难题的原则。 三、为规范我区农村土地承包经营权流转行为，维护流转当事人的合法权益，区委农工办于2013年出台文件即《南通市通州区农村土地承包经营权流转操作办法》（通农发〔2013〕12号），此文件与《承包法》及中央最新要求完全吻合。文件中明确土地流转应遵循四个基本原则：（1）农村土地流转必须遵循“依法、自愿、有偿”和平等协商原则。（2）农村土地流转必须坚持流转后不改变土地的所有权性质和农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限。（3）农村土地流转的流入方须有农业生产经营能力。（4）农村土地流转必须保障农村土地承包关系的稳定，禁止借流转之机打乱重分；必须保障农户承包地的流转收益归农户所有，任何组织和个人均不得截留、扣缴和挪用；流转主体（主体是承包农户，承包农户自主决定是否流转、流转方式及流转价格）、流转方式、流转信息、流转程序进行了明确，并明确了合同示范样式即南通市通州区农村土地承包经营权流转合同、南通市通州区农村土地承包经营权互换合同。 四、为建立土地流转的风险保障机制，我区正在积极调研，起草有关办法。建立风险保障机制，对保护流出农户的利益、有效防范土地流转风险必将起到积极作用。 五、为有效地化解土地流转过程中出现的矛盾，我区建立健全村、镇、区三级调处组织网络，并积极开展工作，每年调处土地流转纠纷1000多起，区农村土地仲裁委员会积极发挥调解仲裁作用，每年调处、仲裁土地纠纷多起，由于仲裁委结案率、群众满率、调处成功率在全省均名列前茅，区仲裁委员会2012被省农委授予先进集体、2013年被农业部授予先进集体。2014年7月份，省高院就如何进一步依法处理农村土地承包纠纷在西亭镇进行专题调研，肯定了我区做法。 中共南通市通州区委农村工作办公室 2015年6月5日 |
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